??????? 2.我國環境與發展綜合決策的一些實踐
??????? 如今，環境與發展綜合決策已經在國民經濟和社會發展計劃、重大經濟技術政策和發展戰略、重大工程建設中得到了體現，環境保護和經濟發展的融合程度不斷提高。如國家在制定國民經濟和社會發展“十五”計劃時，把環境保護貫穿在經濟和社會發展的各個領域，把減少污染作為優化能源結構的重要內容，把環保產業作為擴大內需的新興產業。環境保護已經成為經濟結構戰略性調整的重要內容，1996年以來，全國關停了8.4萬家污染嚴重、沒有治理前景的企業，力度之大是空前的。
??????? 近幾年來，一系列重大經濟發展戰略、重大工程建設、區域開發以及企業發展等都把環境保護作為一個重要內容。如黨中央和國務院高度重視西部大開發中的環保問題，朱镕基總理指出，切實加強生態環境保護和建設是實施西部地區大開發的根本。為了保護三峽庫區的生態環境，中央提出要妥善處理移民建設與環境保護的關系，防治污染，保護山林，保持水土；庫區企業搬遷，要與經濟結構和企業結構調整緊密結合起來，決不能按原樣搬遷，形成新的污染源。對“南水北調”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建設的青藏鐵路嚴格按照環保要求施工，將成為我國第一條“生態鐵路”。
??????? 為了保證環境與發展綜合決策在實際工作中得到貫徹執行，一些地方政府出臺了一些規章制度，加強決策過程的監督管理，強化決策者的責任。如在建設項目上實行環保“一票否決制”；在評選先進時，實行環保問題否決權；在選拔干部和考核政績時，把環保作為一個重要標準。對違反環保法律法規的責任人依據有關規定進行懲處，對犯有破壞環境和資源保護罪的依法追究刑事責任。
??????? （二）我國的環境與發展綜合決策正向著具體化、制度化、法制化方向發展
??????? 我國綜合決策的機制沒有很好地建立起來，在政策中的規定多是原則式、倡導式、宣言式的規定，沒有明確具體、詳細的規定，在實際操作中無所適從，在我國行政決策中實行起來也有一些難度，在實際決策中真正貫徹綜合決策的原則，實施綜合決策的法律制度的單位、部門、事項很少。地區分割、部門分權、本單位利益本位的現象影響并阻礙著綜合決策。
??????? 綜合決策沒有形成制度，綜合決策的各種程序制度沒有建立起來，缺乏可操作性。
??????? 綜合決策沒有形成有法律、法規明確規定的可操作規則。在許多法律中，沒有明確規定環境與發展綜合決策的內容，至多也是一句原則性的規定，如把環境保護納入到發展計劃之中，也沒有“實施細則”對作如何“納入”作些可操作性的規定。
??????? 但也應該樂觀地看到，我國黨和政府正是日趨于重視“綜合決策”，政策與法律的規定也越來越多，越來越詳細、具體，正朝著具體化、制度化、程序化、法制化的方向發展。
??????? （三）我國環境與發展綜合決策制度的立法正趨于建立和正趨于深化
??????? 我國綜合決策的立法正趨于建立并在不斷深化，我國的法律、法規的制定、修改、廢除都把貫徹可持續發展戰略作為指導思想。對自然資源的開發利用的法律都有資源與環境保護的規定，向著法律的“生態化”方向發展。《土地管理法》、《節約能源法》、《清潔生產促進法》等法律十分重視對環境與資源的保護，對大力推行清潔生產，發展循環經濟，開發綠色產業，建立生態工業園，都體現了可持續發展思想的指導思想，環境保護與經濟發展的結合正成為各級決策部門的決策方略。
??????? 特別是2002年出臺的《環境影響評價法》，規定不僅對建設項目進行環評，而且要對規劃進行環評，這就使得決策部門在決策時必須考慮環境因素，決策的后果對環境的影響，并采取的措施，這就在“源頭”上控制對環境資源的破壞以及污染的頻繁發生，從而使綜合決策有了堅實有效的法律保障。說明了我國有關綜合決策正趨于建立和正趨于深化。
??????? （四）經濟較發達的地區地方立法和實踐比較活躍
??????? 我國經濟比較發達的地方綜合決策的立法和實踐活躍。為了建立和完善環境與發展綜合決策制度，一些地方出臺了相關規章制度。
??????? 廣東省政府針對全省許多環境問題是由于決策失誤造成的狀況，于1999年6月向全省發出通知，要求全省各地必須建立和完善環境與發展綜合決策機制，提高綜合決策水平。要求：“從現在起，各級政府要通過編制本轄區的環境保護的規劃，把環境保護目標和措施納入本地區的經濟和社會發展總體規劃。各級政府和有關部門在制定區域開發規劃、城市發展規劃，以及調整產業結構、產品結構和生產力布局時，在組織重大資源開發項目之前，要進行環境承載能力的論證，實現資源的優化配配置，要嚴格按政策和法律法規辦事。
??????? 2001年，廣東省環境保護局發文要求按照《廣東省環境保護“十五”計劃》（粵府辦[2001]46號文）的要求，“建立綜合決策機制”，“要逐步完善黨委領導、政府負責、各有關部門分工協作、環保部門統一監管、全社會共同參與的環境保護管理機制，并制定相應的執法責任追究制度。逐步建立健全以重大決策環境影響評價制度、環境與發展科學咨詢制度、部門聯合會審制度、環境與發展綜合決策公眾參與制度、流域、區域環境與發展聯席會議制度、有關環保的重大決策監督與責任追究制度、建設項目環保審批制度等七項制度為主要內容的環境與發展綜合決策機制。”
??????? 1999年7月，江蘇省委、省政府頒布《關于加強環境與發展綜合決策的通知》，要求各級黨委和政府在制定經濟和社會發展決策時，要準確估量其對環境可能產生的影響，力避決策失誤。通知中指出，必須將“制定與生態環境密切相關的地方性法規和規章，制定國民經濟和社會發展中長期規劃、計劃，制定環境、資源、能源、產業、城鄉建設等重要技術經濟政策，開發區域國土整治，實施重大開發和基礎設施建設項目，推廣應用重大新技術、新材料、新產品等經濟社會發展活動”納入環境與發展綜合決策范疇。2001年，吉林省政府發出了《關于實行環境與發展綜合決策的通知》；1998年，山西省監察委員會和省環保局出臺《違反環境保護法規行政處分辦法》；2000年，北京市環保局和市監察局出臺《關于違反環境保護法規追究行政責任的暫行規定》；2001年，上海市環保局和市監察委員會出臺《關于對違反環保法規人員追究行政紀律責任的若干規定》等。
??????? 1997年以來，我國涌現了像大連、張家港、深圳等一批國家環保模范城市，這支隊伍正在不斷壯大。這些城市通過加強和完善經濟發展與環境保護綜合決策機制，堅持可持續發展戰略，調整優化產業結構和產業布局，合理配置資源，初步做到了環境與經濟的協調發展，實現了經濟與環境“雙贏”的目標。
??????? 五、建立環境與發展綜合決策法律制度的意義
??????? 決策的正確與否與一個國家、民族、政黨、社會成員的前途、命運和生活休戚相關，影響每個社會成員的福祉和命運。
??????? 政府決策對環境保護產生重要影響，決策不當或失誤是造成環境問題的主要原因；政府決策不當甚至失誤是環境污染嚴重發生的最為直接和最具作用力的因素。一個愚昧的決策可能污染一條河流，危害一座城市，毀掉一座古城堡，危害遠比一般刑事犯罪嚴重。人大常委環資委主任委員曲格平認為，“我們在現代化建設中，出現了嚴重的生態環境問題，影響了現代化建設事業順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經濟的重大政策和規劃決策時不考慮環境影響所致。”
??????? 堅持環境與經濟發展綜合決策是保持可持續發展的關鍵性措施，而綜合決策法律制度則為綜合決策提供了法律保障。
??????? 環境與發展綜合決策的實施，是決策者思維方式的轉變，是決策制度、決策機制和決策程序的深刻變革。將環境與發展綜合決策上升為一項具有可操作性的法律制度，這是決策方式的重大進步，它有利于發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，意義重大。
??????? （一）實施綜合決策是實現可持續發展的基本條件和重要保證。把環境保護作為決策的重要內容，從源頭落實、貫徹實施可持續發展戰略、環境保護基本國策。環保從源頭抓起，最重要的是各級政府、各管理部門、各級領導要依法承擔起改善環境質量責任，牢牢樹立可持續發展觀念，實行環境與發展綜合決策。環境與發展綜合決策制度，是“經濟、社會與環境協調持續發展的原則”在決策層次上的具體化和制度化。實行綜合決策制度，將有效地推進我國環境、經濟、社會的可持續發展和協調發展。因此，在經濟快速增長時期，如何促使和保證政府決策中的環境保護因素得到強化，使政府決策成為“綠色決策”是必須著力和預先解決的關鍵問題和難點。
??????? （二）它是源頭上防止環境污染蔓延和生態破壞的有效措施。
??????? 這吸取了先污染后治理、先破壞后保護的歷史教訓。綜合決策由環境污染事后補救、末端控制的被動反應模式向事前預防、源頭控制的主動行為模式轉變。環境與發展綜合決策從宏觀上對決策的環境影響進行評估和分析，從根本上解決環境問題，控制環境污染和生態破壞的政策源頭。
??????? （三）它是政府轉變決策方式、實行決策科學化的重要保障
??????? 綜合決策要求改變由決策部門單一決策的思維方式，讓經濟、社會、環境各部門甚至社會團體、公眾在決策過程中廣泛地參與，由個人決策向群體決策轉變，由某部門參與決策向各部門參與決策、轉變。綜合決策要從單純依靠領導的明智、才能走向依靠制度的約束和法制的保障。該制度對國家政府機關及其首長的決策方式、決策程序提出了具有法律約束力的明確要求。它使決策更加綜合化、民主化、科學化。
??????? （四）轉變人們的發展觀
??????? 從單一發展觀即由國民生產總值（GNP）統帥一切的發展觀到強調經濟-社會-生態三維復合發展觀。
??????? 傳統的發展觀念主要是以國民生產總值的增長為主要指標，以工業化為基本內容的經濟增長。盲目追求經濟發展的速度，造成了資源的巨大浪費，導致了生態的破壞和環境的污染的嚴重問題。這種發展觀念導致了決策的失敗或失誤。可持續發展的決策觀，要求經濟發展必須與人口、資源、環境統籌兼顧，不但要考慮經濟效益，還要考慮環境效益和社會效益。
??????? （五）環境與發展綜合決策它標志著政府決策由社會、經濟發展的單維價值取向決策向社會、經濟發展和環境保護多維價值取向決策的轉變。
??????? 1978年-2000年我國經濟年均增長9.5%，目前，我國經濟總量已經相當大，在世界居第6位。在世界經濟發展中“一枝獨秀”，舉世矚目，但也不能忘記經濟增長背后的沉重的環境和資源代價。如果將這個增長過程中的環境破壞和資源損耗的損失扣除，得到一個“絕色國內生產總值”（GGDP），真正有效的國內生產總值要比現在的數值減少3.7%左右。
??????? 1995年中國國民經濟運行的全部環境成本（自然資源的耗減，生態破壞和污染損失）約為2199.38億元，約占中國當年GDP的3.7%（國內生產凈值NDP的4.2%）。換句話說，1995年中國國內生產總值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以犧牲自然（資源、環境）為代價取得的。
??????? （六）綜合決策有利于資源的優化配置
??????? 把有限的資源進行合理的分配和科學地利用，投入到經濟效益佳、社會效益好、環境效益良的地方和項目上去。不上資源浪費大、環境污染嚴重、經濟效益差的項目。
??????? 江澤民同志指出：“綜合決策對環境的影響極大。實行環境與發展綜合決策，是落實環境保護基本國策，實施可持續發展的重要措施。為此，要從宏觀管理入手，建立和完善環境與發展綜合決策機制，使之規范化、科學化，這是各級黨委、政府和各有關部門的共同任務。”
??????? （七）綜合決策有利于降低發展成本
??????? 我國在實現工業化的過程中，長期實行的是外延型、粗放型、數量型的經濟模式，在經濟高速發展的同時，也付出了自然資源和生態環境的巨大代價。我國的經濟發展成本高于世界平均值，遠高于發達國家。傳統決策中沒有或很少考慮到環境因素、資源價值，對自然資源進行掠奪式開發、利用，無限制的從環境中掠奪資源和大量向環境排泄廢棄物，造成了資源的巨大浪費和環境的嚴重污染，大大增加了經濟發展成本。綜合決策考慮到環境因素、資源價值，進行統一規劃、合理布局、綜合利用，有利于降低發展成本。
?