????????內容摘要：本文通過新制度主義的進路分析指出，環境問題的根源在于制度的失敗，即市場失靈和政府失敗；環境問題的出路在于在可持續發展思想的指導下進行制度創新，構建綠色市場機制與可持續的政府政策。

????????關鍵詞：環境問題，制度失敗，制度創新

????????一、環境問題與制度

????????（一）制度的重要性

????????兒時尚未走四方的我，對祖國大好河山的最初認識是來自李白那壯麗的詩篇。尤其是那句氣勢磅礴的“黃河之水天上來，奔流到海不復回，”每每讀及總有一種難以言說的激動。但當我親臨黃河古老的堤岸，看到的卻只是一條緩緩流淌的隘窄水帶，心頭不禁涌起了一種莫名的愁悵，就像一個浪跡天涯的游子終歸故鄉，而昔日的田園已是一片荒涼。我想如果李白復生，一定會比我更加憂傷，那曾給他激蕩詩情的壯美山川如今已被踐踏得滿目瘡痍。他最衷愛的黃河斷流了，曾給他無限遐想的瀑布消失了，山禿了，水臭了，天灰了，還有酸雨，荒漠化，溫室效應，臭氧層破壞等層出不窮的環境問題，正一步步將我們曾美麗的家園變成墳墓。更可悲的是，這種威脅不是來自人類的敵對勢力，也不是來自自然條件的自然轉變，而是來自我們自己，來自我們自己的狂妄與無知。痛定思痛，廣大有識之士做為社會的良知開始嘗試拷問人類那貪婪的靈魂，試圖找出環境問題[1]的根源并糾正之。伴隨著人們的努力，環境問題的眾多病因被逐漸地發現，有政治因素、經濟因素、技術因素、倫理因素、歷史因素等等。這些因素無疑都是存在的，它們的發現對“治療”環境問題也起到了很大的作用。但本文認為這些病因都不是主要的，因為現代法治社會是“通過法律控制的社會”，這些因素對人們的行為只有有限的影響，起決定性作用的是國家制定的法律制度。環境問題之所以產生，源于人們不合理的生產和消費行為，而人的不合理行為之所以產生，根源于我們的制度沒有很好地履行其規范人類行為之職責。因此，本文認為，環境問題的根源在于制度[2]的失敗。

????????法律制度之所以重要，并成為現代社會的最主要控制工具，在于制度首要的并且始終具備的一項功能：即“塑造人們的思維與行為方式，提供并在某種程度上創造和擴散信息，”促成“社會共識或一般性的認識基礎，減少了不確定性和風險，幫助人們估計其他人可能的行為進而矯正自己的行為。”[3]制度通過提供與行為有關的信息來塑造人們的行為，一種好的制度應勸人行善，抑人為惡；一種壞的制度效果可能恰恰相反，會使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個社會中，當人們的行為普遍偏頗乃至錯誤時，我們首先應追問的是這個社會的制度是否為人們的行為提供了適當的激勵與正確的引導，而不應去追問行為人的道德倫理水平或政治經濟狀況等因素。沒有不合理的行為，只有不合理的制度。對于當今層出不窮的環境問題也一樣，我們不應只停留在研究造成環境問題的政治、經濟、技術、習俗，倫理等因素，而應著重研究我們的制度是否為人們的環境行為提供了適當的激勵及正確的引導。而問題恰恰在于此，我們的制度沒有為人們的行為提供有利于環境的激勵，反而在很大程度上助長了危害環境的行為。這正是我國環境問題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試著從制度的角度來找尋我國環境問題的根源及其對策。

????????（二）環境的外部性與制度

????????外部性是經濟學中一個重要而常用的概念，但人們在闡述和使用這一概念時常常忽略其制度內涵。事實上外部性與制度的關系非常密切，不僅外部性本身是現有制度安排下的結果，更重要的是外部性還指引著制度變遷的正確方向。在考慮了制度因素之后，我們可以這樣表述外部性的含義，即指在現有的制度安排之下有些成本或收益對于決策單位是外在的一種事實。外部性有正外部性與負外部性之分，正外部性指存在外在收益的情況，負外部性指存在外在成本的情況。由于決策單位在做出行為決策時，總是基于自身利益的考量，而在有外部性時，決策單位的利益與社會利益之間出現了偏差，其結果必將是社會利益的損失。這些損失常被稱為“外部利潤”，即在現有的制度安排狀態給定的情況下社會所無法獲得的那部分利潤。[4]外部利潤不僅來源于外部性，交易費用、規模經濟等也是外部利潤眾多源泉中比較重要的來源。外部利潤是社會進行制度創新的動力，制度創新的目的就是盡可能地將這些外部利潤內部化，以增加社會總體福利。

????????環境問題之所以產生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在現有的制度安排下環境存在著強烈的外部性。環境污染與破壞具有很強的負外部性，污染者及破壞者所承擔的成本遠小于社會承擔的成本，僅受自身成本約束的污染者及破壞者終將會使環境污染與破壞超出社會最優量，即超過環境的耐受值。而環境保護則具有很強的正外部性，保護者所獲得的利益小于社會的收益，僅受自身利益激勵的保護者不會有足夠的動力去提供社會所需要的環境保護。如是在環境污染與破壞泛濫，環境保護嚴重不足的情況下，不出現環境問題倒是怪事了。在環境問題上，我們的制度最根本的失敗就在于沒有將這些外部性合理地內部化。當制度將這些外部性合理內部化之后，決策單位的私人收益率將等于社會收益率，進而其行為必將與社會利益一致，諸如環境污染及破壞等與社會利益相背的行為將受到控制，環境問題也將逐漸被解決。本文將主要遵循這一進路來展開分析。但這不是本文的唯一分析進路，制度在降低交易成本方面的作用與它將外部性內部化的作用同等的重要，關于交易成本的分析也是本文的分析進路之一。另外，關于制度效率的分析也是本文的分析進路之一，這里的制度效率有兩種含義：一是制度本身的運行效率；二是制度對社會經濟活動效率的影響。這三種進路的統一之處在于它們都是關于外部利潤及其內部化的討論。本文將通過上述進路分析我國主要現行制度在環境問題上的失敗之處，并就相應的制度創新提出本文的建議。

????????二、失靈的市場-環境問題制度根源之一

????????在傳統的經濟學中，市場僅被看作是經濟人基于個人理性追逐自身利益最大化的交易場所，對市場的研究也大都停留在對經濟人個體的行為分析，而很少涉及市場制度安排對經濟人行為的塑造作用。但從制度的觀念來看，市場是一套社會制度。市場的建立和良性發展需要豐富的制度基礎，“包括法律與秩序、一種穩定的貨幣、財產法與財產權利合同法、支配交換的法律、公共品的提供，人力資本的提供和控制、風險的分擔等等。”[5]這些制度決定著交易成本的高低、利益及風險的分配，聚集成對人們的制度約束，這種約束與傳統經濟學中的標準約束（預算約束、成本約束等）一起規定著人們面對的選擇集和可能做出的決策。因此，在研究市場在環境問題上的異化及失靈時，我們不應僅僅停留在對經濟人的譴責上，而應著重審視我們的市場制度安排本身是否為人們提供了適當的激勵。

????????（一）產權的模糊與殘缺

????????產權是指“由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。”[6]是市場制度的核心及靈魂，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期，從而塑造一個人的行為。產權要有效地發揮作用的前提，其必須是確定的和完整的。但是要精確描述產權的完整意義是不可能的，不過，“一個有用的方式是考慮權約束的兩個重要成份：排他性和可讓渡性。”“排他性是指決定誰在一個特定的方式下使用一種稀缺資源的權利”。可讓渡性則是指將產權再度安排給其他人的權利。[7]排他性給人們提供了自我效用最大化的激勵，可讓渡性則使得將產權配置到最有價值的地方成為可能。任何的模糊及殘缺都會導致產權的削弱，“會影響所有者對他所投入的使用的預期，也會影響資產對所有者及其他人的價值，以及作為其結果的交易形成”，[8]從而影響整個社會的資源配置效率。但反觀我國的資源產權制度與環境產權制度，卻到處充斥著模糊與殘缺。

????????我國自然資源產權制度現狀。我國的自然資源產權制度創設于80年代，當時我國經濟體制仍處于計劃經濟的羈絆之下，作為那個時代的自然資源法律也僅僅是對計劃經濟時代對自然資源行政化管理的法制化而已。在建設社會主義市場經濟的今天，使得大部分自然資源法律處在一種尷尬境地，在產權的排他性與可讓渡性暴露出了一些嚴重的缺陷。（1）資源產權的作排他性。根據我國憲法及自然資源法律的規定，所有自然資源均歸國家及集體所有。以理論上講，這種公有產權也具有排他性。但由于缺乏具體的資源產權主體代表，在制度上沒有明確中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權利義務，因此，在實際上國家和集體的所有權已被部門所有、地方所有、社會所有和個人所有這樣一種非正規的資源所有權體系所取代。[9]結果形成了眾多資源利用利益分配上的矛盾，從而導致各種開發者，包括部門、地方、團體及個人，為爭奪資源開發權益而不顧自然資源的持續利用的掠奪式開發局面，導致了嚴重的資源浪費及生態破壞。（2）在資源產權的可讓渡性方面我國的自然資源法也是弊端多多。由于資源的公有性及所有權與使用權的分離，資源使用權的初次分配掌握在各類資源的行政管理部門手中，成了行政權的附庸，喪失了產權應有的經濟激勵作用，淪為資源行政部門設租和尋租的工具，嚴重扭曲了資源的配置。我國的資源使用權大多被限制或禁止流轉，從而封鎖了一條通向資源有效利用的道路。少數可以讓渡的產權（如土地使用權、探礦權、采礦權）又由于缺乏相應的保障措施及不合理的價格體系，而導致了資源的濫用和過度開采，引發了眾多的生態問題。

????????我國的環境產權狀況。隨著經濟的高度發展及人的經濟價值的提高，環境的凈化能力及優美的環境已成了一種稀缺的資源，需要相應的產權制度來約束和引導人們的相關行為，以促進環境資源的有效利用。但我國至今還沒有國家一級的環境產權立法。環境在我國是一種共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人們貪婪的逐利心理的驅使下，出現了環境版的“公地悲劇”，環境為短視的人類所踐踏，藍天白云，碧水青山，逐漸淡出人們的視線。