? 一、問題的提出

??? 2002年8月13日，濟南市建筑安全生產監督站（以下簡稱濟南市安監站）訴濟南市市中區質量監督局（以下簡稱濟南市市中區質監局）行政處罰違法一案在濟南市市中區法院開庭審理。2002年4月間，濟南市市中區質監局在對山東建工集團和山東天元建設集團的建筑工地上的塔式起重機進行監督檢查時，發現濟南市安監站已對該設備進行安全監督檢測。濟南市市中區持監局認定市安監站未經資格認可，其檢查人員無資格證，從事特種設備檢驗工程屬違法，于6月13日對濟南市安監站下達了行政處罰認定書，對市安監站進行了停止違法檢查行為和罰款10000元的行政處罰。濟南市安監站認為，他們的發證行為是按照有關規定，為保障建筑施工安全而采取的必要措施，屬于行業管理范疇，因此認定市中區質監局行政處罰違法，并于6月25日向濟南市中區人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷濟南市中區質監局的行政處罰決定書。

??? 兩家執法機構，對于建筑施工現場的塔式起重機檢測權之爭，最終激化到通過司法程序解決的路子。兩家均認為自己的行為是合法的，都言之有理，持之有據，并在法庭上出示了相應的文件、規定等證據。很顯然，兩家執法機構對同一事物都擁有執法權是不可能的，但在現實中又確確實實存在，這樣的問題并非僅在濟南存在，在全國各地已是普遍現象。類似的比較突出的問題還有：建筑企業特殊工種的培訓發證問題，建筑安全生產的檢查評比問題等等。在全國一些地方的安全生產監督局、質量技術監督局、勞動部門、公安消防等部門，都不同程度地插手建筑工程安全生產的日常監督管理工作；在建筑安全監管工作中，多頭管理，重復收費、亂檢查、亂評比、亂檢驗、亂發證、亂罰款的現象越來越嚴重，監管秩序越來越混亂。

??? 二、建筑工程安全監督工作多頭管理的危害性

??? 1．造成建筑安全監督管理秩序混亂，管理力度減弱，管理水平低下，政府監管威信降低。在建筑工程的安全監督管理方面，有時候一件事情各部門你管我也管，你查我也查，你發證我也發證，你收費我也收費。有時候大家心照不宜，默認對方的行為；有時候則相互指責，相互否定。面對多個部門的管理，施工企業無所適從，很多企業干脆表面上誰的都聽，實際上誰的都不聽，致使監督管理行為無效果，造成管理力度減弱，監管水平低下，嚴重影響政府對建筑安全監管的權威性，影響政府的形象。

??? 2．造成各部門職責不清、責任不明，安全事故責任難以追究。《中華人民共和國安全生產法》第十三條明確規定：“國家實行生產安全事故責任追究制度，依照本法和有關法律、法規的規定，追究生產安全事故責任人員的法律責任”。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十四條規定：“負責行政審批的政府或機構、負責安全生產監督管理的政府有關部門，未依照本規定履行職責，發生特大安全事故的，對部門或者機構的正職負責人，根據情節輕重，給予撤職或者開除公職的行政處分；構成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任”。建筑施工是個高風險的行業，2001年全國四級以上重大傷亡事故1004起，死亡1045人，其中三級（一次死亡3人）以上事故30起，死亡149人。多頭管理，一旦出了問題，各部門之間相互指責，相互推卸責任，致使安全監管責任難以分清，縱然有較完善的事故責任追究制度，相關責任人也難以得到處理，安全隱患難以消除。

??? 3．造成政府管理資源的巨大浪費。同一件事情，多個部門進行管理，每個部門都要付出人力、物力，而這些人只是在重復做同樣一件事，從而浪費了國家寶貴的管理資源。

??? 4．造成施工企業負擔增加，制約施工企業安全防護水平的提高。面對每個政府部門的監督檢查，作為施工企業都不敢掉以輕心，不但要派專人負責迎來送往，高檔接待，而且還要支付項目繁多的檢測費、評比費、發證費等等，導致施工企業負擔增加，沒有精力抓安全生產，沒有足夠的資金投入安全生產，這樣的監管不但不能促進施工企業抓安全生產，反而制約了施工企業安全防護水平的提高。