??????? 內容提要: 我國《食品安全法》在食品安全監管方面有若干制度創新，目前監管合作比監管分工更具挑戰性與艱巨性，因而應廢除各類商品免檢制度。政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。食品安全監管部門應樹立發展與規范并重、公平與效率兼顧、監管與服務相統一、監管與維權的理念。??
??????? 關鍵詞: 食品安全；監管體制；標準；免檢；問責；理念??

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????????一、三鹿事件催生了食品安全監管制度的根本創新
??????? 2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經濟生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴重損害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導致了企業產品安全度的誠信株連，包括企業內部的產品之間的誠信株連、縱向的行業株連和橫向的地域株連，并導致了行業的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內心世界。其三，貶損了企業和企業家的社會責任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產業的可持續健康發展。其五，充分暴露了我國現行食品安全監管制度的巨大漏洞以及食品安全監管部門監管能力的嚴重缺失。
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??????? 三鹿事件的爆發為當時立法機關審議和修改《食品安全法》提供了經典的反面立法參考資料。為進一步落實以人為本的科學發展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產業的健康發展，《食品安全法》在要求食品企業誠信經營、要求行業協會嚴格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監督的同時，將創新食品安全監管制度、加大政府對消費者的保護力度作為該法的重中之重。
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??????? 二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制
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??????? 由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環節，任何一家監管部門都難以單獨承擔安全監管的重責大任。在“一個部門管不了”的情況下，現行食品安全監管體制被迫選擇了多家部門分段監管的思路。其中，農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。
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??????? 分段監管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現象，但也出現了“多個部門管不好”的弊端：監管部門之間既存在著監管重復，也存在著監管盲區。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產經營環節，似乎都有農業、質監、工商、衛生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監管體制弊端的經典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監管范圍；而在消費者投訴產品質量問題后，相關部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環節的事項，由哪個部門負責并不明確，客觀上又產生了部門職能交叉、問責不清的嚴重問題。由于職責分工不清，有些部門在小集團利益的驅使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監管部門的監管效率，甚至貽誤最佳監管時機。
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??????? 為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制。為充分挖掘相關監管部門的監管資源，實現各監管部門之間的分工負責和職責明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監管”的多元監管體制，厘清了監管部門的法定職責。就中央層面的監管職責分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規定：“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理”。就地方層面的監管職責分工而言，該法第5條第2款規定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作”。
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??????? 為消弭監管空隙、鑄造監管合力，提高監管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監管議事協調機構。該委員會應著力于對食品安全監管工作進行協調和指導。為消除橫向監管部門之間的監管盲區，該法第6條還要求縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。為保持食品安全監管體制的動態性與開發性，《食品安全法》第103條還授權國務院根據實際需要對食品安全監督管理體制作出調整。
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??????? 為充分發揮地方政府對當地食品企業的監管資源優勢，立法者要求地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規定：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作”。地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責有利有弊。利在于，地方政府對被監管對象最熟悉、最了解，最容易實現食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監管企業有著千絲萬縷的利益關系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監管道德風險，有關部門和社會各界應當保持高度警惕。
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??????? 筆者認為，貫徹《食品安全法》的關鍵是，一手抓監管分工，一手抓監管合作。換言之，既強調每家監管部門依法勤勉、權威高效地履行各自法定職責；又強調監管部門之間信息共享、監管聯動、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時全天候地覆蓋各種食品生產加工、流通和消費環節的合作監管體制。與監管分工相比，監管合作更具挑戰性與艱巨性。
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??????? 三、弘揚源頭治理理念，建立統一的食品
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??????? 安全標準制度
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??????? 食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現行食品安全標準的“散、亂、差”有關。
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??????? 所謂“散”，是指我國的食品安全標準缺乏統一性。既有國家標準，也有地方標準；既有行業標準，也有企業標準；國家標準中既有食品衛生標準，也有食品質量標準、食用農產品質量安全標準，有關食品的行業標準中也有強制執行的標準。
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??????? 所謂“亂”，是指我國一些食品安全標準缺乏科學性、合理性。例如，有關饅頭形狀的標準就與食品安全沒有任何關聯。
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??????? 所謂“差”，是指我國一些食品安全標準過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標準（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標準）都是在重大食品安全事故發生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發生之前則無此標準。
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??????? 針對我國現行食品安全標準的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標準制度進行了制度創新：
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??????? 首先，確立了食品安全標準的統一性。一是第19條將食品安全標準界定為強制執行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準；二是第21條第1款要求食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號；三是第22條要求國務院衛生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準；四是第23條要求食品安全國家標準經食品安全國家標準審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標準的情況下，才例外允許制定食品安全地方標準。
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??????? 其次，確立了食品安全標準的動態調整機制。《食品安全法》第16條明確規定，食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標準時，要依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果。而食品安全風險評估是一個長期的、動態的機制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發展，不斷地顯現出來。食品安全風險評估結果變化了，食品安全標準也必須與時俱進。
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??????? 其三，確立了以人為本的食品安全標準制定理念。《食品安全法》第99條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標準時要廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權。在實踐中，有人認為我國現在生產力水平低，食品安全標準不能和發達國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產經營更加人性化，食品安全標準也要與發達國家看齊。
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??????? 其四，鼓勵企業慎獨自律，出臺嚴格的食品安全標準。該法第25條既允許企業在其生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況下制定企業標準，作為組織生產的依據；也鼓勵食品生產企業追求卓越，見賢思齊，制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。