摘　要:安全生產執法監察是安全生產監督管理的重要內容,但安全生產執法監察在我國還處在起步階段,存在許多薄弱環節,仍在不斷探索實踐的過程當中。本文在概括安全生產執法監察工作中主要問題的基礎上,探討了安全生產執法監察工作中應注意的主要環節,并提出了加強安全生產執法監察工作的建議。
??????? 關鍵詞:安全生產;執法監察;法律;體系
??????? 安全生產執法監察是安全生產監督管理的重要內容,是在市場經濟條件下實施依法監管的主要途徑,是各級安全生產監督管理部門實施監督管理的有效手段。安全生產執法監察對及時發現事故隱患、糾正安全生產違法行為、促使企業建立自我約束機制具有不可替代的重要作用。安全生產執法監察在我國尚處于起步階段,存在諸多需解決的問題和完善的環節,還在不斷探索實踐中,需要進一步推動安全生產執法監察體系建設和提升安全生產執法監察力度。
??????? 1?安全生產執法監察存在的主要問題
??????? 安全生產關系人民群眾的生命財產安全,關系改革發展和社會穩定大局。盡管我國經濟一直高速發展,但因經濟基礎薄弱,受生產力發展水平所限,安全管理基礎差的問題仍然十分突出,安全生產執法監察存在問題主要體現在以下方面。
??????? 1·1　執法監察體系建設不完善,監管力量薄弱
??????? 我國是一個發展中大國,安全生產攤子大、任務重。到2006年底,全國有各類煤礦約1·9萬處,非煤礦山9·74萬處,?；飞a企業2·1萬家,煙花爆竹生產企業5800家,建筑施工企業7·17萬家。全國各類機動車保有量1·44億輛,加油站7萬多座,鐵路與公路交叉道口1·44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次,內河和海上飄泊行駛大小船只150多萬艘。而在監管監察力量方面,截至2006年底,全國各省(區、市)和新疆生產建設兵團、各市地和92%的縣,已建立安全生產監管機構;9個省市、156個市地和1197個縣建立了安全生產執法隊伍,全國共有監管人員約5·5萬人[1]。同我國龐大的生產經營單位數量相比,當前我國的安全生產監管力量薄弱,安全生產監管監察機構設置與監管監察人員設置呈“倒金字塔”結構,越到基層,監管監察力量越薄弱,難以適應安全生產監管監察工作的需要。
??????? 1·2　安全生產執法監察職責不明確,執法監察機制未理順
??????? 我國安全生產監管體制幾經變革,形成了現在的多部門分管的體制,導致在實際中綜合管理與行業監管職責不清晰、公共安全與職業安全衛生混淆。安監部門往往投入了很多人力對本應屬于其他行業監管的人群密集場所和建設工程等實施監管,出現安全生產監管越位錯位現象,這既有悖于一個監管環節不允許設置兩個以上、具有相同處罰權的執法主體的行政處罰原則,也難以形成統一高效的工作機制,增加了部門間的協調工作,降低了安全監管效率。實際上,綜合監管與其他行業監管的關系,應當主要體現在綜合監管是對其他行業安全生產工作的指導、協調和監督,而不是代替。目前,安全生產監管部門僅對危險化學品、非煤礦山和煙花爆竹重點行業做到了全面監察,而對商業、娛樂、建筑等歸口其他部門負責安全監管的行業,監察范圍很窄,有效穩定的聯合執法機制還未建立[2]。
??????? 1·3　監管監察手段落后,專業執法水平不高
??????? 安全生產監管監察機構工作任務極其繁重,但各級政府對這一部門的支持力度是遠遠不夠的。越到基層,監管監察任務越重,但財力、物力、人力的配備卻越少,資金、車輛、人員、通訊工具等十分匱乏,無法正常開展工作[3]。大多數機構缺少安全監察專項經費,有的還沒有監察專用車輛,缺乏必備的執法監察設備。安全生產執法監察工作專業技術性強,大部分執法監察人員因缺乏工作經驗和專業知識,執法水平有待提高。鄉鎮安全生產管理,只有監督檢查權和上報權,沒有與管理責任相對應的強制手段和處罰權,鄉鎮安全監管權力的缺位使得屬地監管職責落實不力。安全生產執法監察缺乏有效的技術保障手段,安全生產信息、宣傳、培訓、應急救援等體系極不健全,安全檢測檢驗、安全評估和鑒定、安全標識和安全防護用品管理等尚未在全國各行業普遍、有效地推行,執法監察難以有效開展。這些情況都嚴重制約著安全監管監察工作的有力開展。
??????? 1·4　安全監管監察工作缺乏更具可操作性的法律依據
??????? 2002年頒布實施《安全生產法》后,雖然國家也頒布實施了一些配套法規、規章和規范性文件,但仍缺乏可操作性強的法律規范,不能適應監管監察工作的實際需要。尤其是《安全生產法》中確定的綜合監督管理內涵不清、安全生產標準體系建設嚴重滯后等,使得綜合監管部門的綜合監管職能不能正常履行,一些法律規范確定的制度得不到有效執行,在一定程度上影響到了安全監管監察工作的開展[3]。
??????? 2?安全生產執法監察需注意的主要環節
??????? 2·1　理順工作關系,明確職責分工
??????? 在執法監察機構內部建設方面,人員構成應按照功能設置進行機構職能細化。一是從事管理、文秘等工作的行政人員;二是專業監察人員,依據監察工作的實際需要,劃分成礦山、化工等專業監察部門,主要承擔各自領域中企業現場監察工作;三是技術支撐隊伍,主要承擔檢測檢驗、統計分析和安全科技等技術服務工作。該三部分人員構成了安全生產執法監察的基礎框架,職責上要分工明確。
??????? 為了履行好各自的工作職責,各級執法監察隊伍要正確處理好四個關系:一是處理好安監局與執法監察隊伍的關系。各級執法監察隊伍一般都是安監局下屬機構,所以一定要在同級安監局的領導和授權下開展工作。二是處理好執法監察機構與同級安監部門內設機構之間的工作關系。各級安監部門的內設機構主要職責側重于調查研究、制定政策、審核發證、驗收審批等。執法監察機構是在安監局的領導下,圍繞安全生產監管監察工作的中心任務,深入生產經營單位,發現、糾正、制止、查處違法行為,并依法實施行政處罰。三是處理好不同級別執法機構之間的關系。按照“屬地監管、分級負責”的原則,上級執法監察機構抽查下級監察范圍內的生產經營單位時,要搞好銜接和溝通,避免重復檢查,更不能出現重復處罰。四是處理好執法監察機構與其他職能部門之間的工作關系。要注意發揮和借助于各執法部門的作用,特別是要處理好與公安、交通、國土資源、城管、質監、工商、環保、衛生等部門的關系。凡是涉及特種設備、消防、民爆器材、交通運輸等方面的違法行為時,應及時轉交其他有關部門辦理,不搞越權處罰。
??????? 2·2　加強制度建設,統一執法工作標準,規范執法程序　
??????? 從隊風、執法崗位職責、政治學習、行政管理、執法標準、執法程序、執法文書、案件執法卷宗、執法統計分析、隱患跟蹤整改、事故處理跟蹤落實、錯案追究、檔案管理以及執法監察責任制等方面,建立健全安全生產執法監察規章制度。要用法律、法規、規章的形式明確具體的執法主體(包括交辦、協辦單位),執法范圍、權限、執法程序,執法原則,執法目標和任務,執法責任,獎懲制度等,保障《安全生產法》等法律法規的正確實施。
??????? 執法監察工作中要做到統一執法工作標準,規范執法行為。通過對執法監察法規依據進行系統的統計、整理和分類,按照過罰相當,處罰教育相結合的原則,根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度,對涉及處罰幅度的條款進行分解量化,制定詳細的安全生產執法監察標準。全面界定執法方法、整改時間、隱患整改期間的安全措施、處罰方式、處罰依據、自由裁量處罰標準、服務要求等,分解和細化執法監察程序,規范具體的執法監察工作程序,便于執法監察人員掌握和操作。實現對每一件違法案件的處理,從立案、調查取證、事實證據認定、法律條款適用、處罰告知、處罰決定、處罰救濟、文書制作、卷宗歸檔等都形成一套比較嚴格規范的程序,便于更好地開展安全生產執法監察工作,使其規范化、標準化。