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應急避難場所專項規劃編制指南

發文號：應急〔2023〕135號
發布單位：應急管理部自然資源部
發布日期：2023-12-22

各省、自治區、直轄市應急管理廳（局）、自然資源主管部門、地震局，新疆生產建設兵團應急管理局、自然資源局:

為認真貫徹落實習近平總書記關于應急管理的重要論述和黨中央、國務院決策部署，按照應急管理部等12部門關于加強應急避難場所建設的有關意見，指導和規范各地應急避難場所專項規劃編制工作，應急管理部會同自然資源部研究制定了《應急避難場所專項規劃編制指南》，現印發給你們，請參照執行。

各地要結合應急避難場所專項規劃編制工作，因地制宜，積極探索，深入實踐，及時總結經驗，有關重要情況請及時報告應急管理部和自然資源部。

應急管理部自然資源部

2023年12月22日

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應急避難場所專項規劃編制指南

為認真貫徹落實習近平總書記關于應急管理的重要論述和黨中央、國務院決策部署，按照應急管理部等 12 部門關于加強應急避難場所建設的有關意見，指導和規范各地應急避難場所專項規劃編制工作，推動科學合理規劃、高標準建設城鄉應急避難場所， 促進構建全國多層次應急避難場所體系，制定本指南。
一、總體要求
（一）規劃目的
基于災害事故風險、應急避難需求和可用應急避難資源等分析結果，科學確定本行政區應急避難場所分級分類布局和功能要求，建立完善城鄉空間布局合理、資源統籌共享、功能設施完備、 平急（疫/戰）綜合利用、管護使用規范的應急避難場所體系。
（二）規劃原則
貫徹新發展要求。堅持以人民為中心的發展思想，堅持“人
民至上、生命至上”，堅持底線思維、極限思維，適應建立大安 全大應急框架和健全完善國家應急管理體系新任務新要求，統籌 發展和安全，最大限度保障人民群眾生命安全和維護社會穩定。
強化規劃指導作用。將編制應急避難場所專項規劃作為科學
合理規劃、高標準建設應急避難場所的必要前提，堅持需求導向、 問題導向、目標導向，突出分級分類，科學規劃設計本行政區適宜級別類型的應急避難場所，增強規劃的針對性、科學性、指導性和可實施性。
突出區域風險特征。突出不同區域特點和災害事故特征，充
 
分考慮當地地理地質環境、氣象水文條件和人口分布、土地資源、 城鄉產業布局、公共設施與場地空間等因素，做好本行政區安全風險分析，合理確定應急避難需求。
統籌資源共建共用。融入新型城鎮化、鄉村振興戰略等，積
極推進應急避難場所平急、平疫、平戰結合，加強防災防疫防空 應急避難資源，以及公共文化、教育、體育、旅游和城鄉基礎設 施等融合共建共用。
（三）方向重點
科學布局各級各類應急避難場所。按照分級負責、屬地為主、
分級響應調度資源的原則，在遵循國土空間規劃、開展國土空間 規劃專項評估的前提下，以社區生活圈為基本安全單元，合理規 劃省級、市級、縣級、鄉鎮（街道）級和村（社區）級應急避難 場所發展布局。按照建筑及場地類別、總體功能定位，以及避難 時長、避難種類、避難面積、避難人數、服務半徑和設施設備物 資配置等，科學設置室內型和室外型、綜合性和單一性，以及緊 急、短期、長期應急避難場所。可根據特殊需求及功能需要設置 特定應急避難場所。
統籌利用各類應急避難資源合理建設。新建應急避難場所與
新建城鄉公共設施、場地空間和住宅小區等同步規劃、建設、驗 收和交付；改造應急避難場所充分利用學校、文體場館、酒店、 公園綠地、廣場，以及鄉鎮（街道）和村（社區）的辦公用房、 文化服務中心等公共設施和場地空間合理調整；通過政府組織評 估、指定等方式，充分利用集貿市場、文旅設施、福利院、農村 空曠場地等資源設置臨時應急避難場所。新建和改造應急避難場
 
所應結合城市發展和鄉村振興需要，統籌防災防疫防空等多功能 兼用進行設計，或為其預留必要功能接口。
加強室內型、綜合性應急避難場所建設。新建、改造和指定
應急避難場所，優先規劃建設室內型、綜合性應急避難場所，并 提高安全性和舒適水平，適應多災種、跨區域、長時間應急避難 需要。2025 年底前，綜合性應急避難場所至少可滿足本行政區所需應急避難總人數的 60%，室內可容納避難人數不低于室內外可容納避難人數的 20%；2035 年底前，與中國式現代化相適應的本行政區應急避難場所體系全面建立，滿足城鄉人口避難需求的應 急避難場所全覆蓋。
加強城鎮應急避難場所標準化改造。通過綜合評估，對城鎮
地區已建成應急避難場所存在功能不足、配置簡陋等情況進行升 級改造，提升服務保障能力。在老舊小區、老舊廠區、老舊街區 和城中村等存量片區功能改造中，更新改造公共設施或場地空間 時同步完善其應急避難功能。選擇配建地下人防掩蔽場所的公共 建筑、住宅小區和地上人防疏散基地，以及公共文化、教育、體 育、旅游設施等進行平急（疫/戰）兩用改造。
加強鄉村應急避難場所建設。充分利用鄉鎮（街道）和村（社
區）的辦公用房、學校、村民活動室、文體場館（設施）、公園、 廣場等公共設施和場地空間，規劃建設應急避難場所。加大災害事故高風險農村地區和鄉鎮集中居住區應急避難場所建設力度， 一般情況下，1 個鄉鎮至少設置 1 個鄉鎮（街道）級應急避難場所，1 個行政村至少設置 1 個村（社區）級應急避難場所。
科學設置應急避難場所功能與設施。根據不同級別類型應急
 
避難場所布局，選擇適宜承擔的功能，合理設置應急宿住、醫療 救治和物資儲備等功能區，科學配置供電、供水和排污等設施設 備物資，具備條件的應急避難場所還可配置文體活動和心理撫慰 等設施。應急避難場所內、外及周邊區域規范設置指示標志等指 引。結合公共設施和場地空間實際情況，考慮殘疾人、老年人、 幼兒孕婦和傷病員等特殊群體需要進行無障礙設計。
充分考慮特殊條件下應急避難需要。針對高原、高寒、高溫、
高山峽谷等特殊地理地質環境和氣象水文條件，以及重大危險源、 核設施等高風險區域對應急避難的特殊需求，因地制宜進行應急避難場所功能設計，并配置相應的設施設備和防護保障物資。
（四）規劃銜接
應急避難場所專項規劃是國土空間規劃體系中的專項規劃， 需符合本級國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃，并與 應急體系、人民防空、綜合防災減災、恢復重建等規劃相銜接， 主要內容納入國土空間詳細規劃。規劃期限原則上與本級國土空 間總體規劃保持一致。
（五）編制步驟
工作準備。建立規劃編制工作機制，應急管理部門會同自然
資源部門負責組織編制工作，其他相關部門協同配合。利用國土 空間規劃相關技術成果，并參考相關標準規范，統一底圖底數和 用地分類標準，編制應急避難場所專項規劃，并在國土空間規劃 “一張圖”上，協調處理空間矛盾。可委托應急管理、空間規劃 等技術單位組成聯合團隊，承擔規劃編制工作。
相關研究。對影響應急避難場所專項規劃的重要問題開展研
 
究，包括災害事故風險分析、應急避難資源調查分析、應急避難 人口分析、應急避難場所規劃目標、應急避難策略、應急避難場 所分級分類體系等。對重大問題開展專題研究，形成專題研究報 告。
成果制作。匯總提煉相關研究成果，落實規劃任務，制作規
劃成果，形成規劃文本、圖集、數據庫和說明書。廣泛征求相關 職能部門、行業專家、社會公眾意見，并根據反饋意見進行修改 完善。
審查報批。應急管理部門會同自然資源部門組織由應急管理、
規劃、設計、工程建設、場所管護使用等方面的專家組成的專家 組，對規劃進行評審和論證。規劃通過評審論證后，依相關程序 報批，批復后報上一級應急管理部門備案，并納入國土空間規劃 “一張圖”實施監督信息系統。
二、主要內容
基于經濟社會、應急管理、應急避難場所發展現狀等有關因 素和應急避難人口需求，開展應急避難資源調查分析，制定規劃 目標和應急避難策略，進行應急避難場所發展布局規劃，明確應 急避難場所設計要求指引，提出實施安排及保障措施等內容。
（一）經濟社會及應急管理發展現狀
分析經濟社會發展、應急管理現狀及其對應急避難的影響， 為專項規劃的研究和編制提供基礎。
經濟社會發展現狀。分析經濟社會發展特點和趨勢，以及相
關規劃中與應急管理及應急避難有關內容，重點把握與應急管理 和應急避難相關的經濟社會條件。
 
應急管理發展現狀。分析相關應急管理能力現狀和發展趨勢，
重點把握與應急避難場所相關的制度、體系和資源等要求。
（二）應急避難場所發展現狀及分析
總結應急避難場所發展歷程，在應急管理發展現狀和應急避 難場所資源調查的基礎上，對應急避難場所現狀進行評估，分析 存在的主要問題。
發展現狀。主要包括以下內容：
（1）	基本現狀：應急避難場所數量、規模、城鄉布局、空間分布、抗災能力等。
（2）	功能配置：避難時長、避難種類、避難面積、避難人數、服務范圍、功能區和設施設備物資配置等。
（3）	應急通道：疏散道路及通道級別、寬度、建設方式、與應急避難場所的時空可達性分析等。
（4）	相關城鄉基礎設施：為應急避難場所服務的城鄉基礎設施狀況、空間分布、抗災能力和服務保障水平等。
分析評價。根據應急避難場所現狀調查，對應急避難場所發
展狀況進行定性、定量分析和評價，得出評價結論，總結存在的 主要問題，為應急避難場所規劃建設提供已建成應急避難場所資 源情況。
（三）應急避難需求及資源分析
主要包括災害事故風險、應急避難人口分析和應急避難資源 調查分析等內容。相關成果共享支撐國土空間規劃專項評估。
災害事故風險分析。重點分析災害事故包括極端天氣災害的
風險水平和分布。主要內容包括：與應急避難相關的主要災害事
 
故風險種類、風險大小、影響程度和空間分布等，結合全球氣候 變暖趨勢分析極端天氣災害風險變化情況。
應急避難人口分析。重點分析得出需應急避難人口數量、特
征和避難種類、避難時長等。避難人口特征應包括避難人員年齡 構成、特殊避難需求及空間分布等。
應急避難資源調查分析。調查應急避難潛在資源，包括學校、
體育場館、酒店、公園綠地、廣場、集貿市場、文旅設施、福利 院以及鄉鎮（街道）和村（社區）的辦公用房、文化服務中心等 公共設施及場地空間與防疫防空資源等，結合已建成應急避難場 所調查評價結果，綜合得出可用的所有應急避難資源。應急避難 資源信息主要包括：空間位置、類型、建筑場地條件、適宜避難 種類、可用避難面積和基礎設施情況等。
（四）規劃目標與指標
根據相關條件和應急體系建設總體要求，明確應急避難規劃 目標，制定應急避難策略，并根據相關內容要求明確規劃指標。
規劃目標。統籌考慮應急避難場所建設任務，與經濟社會發
展目標相協調，采用定性與定量相結合的方式，提出分階段發展 目標。
應急避難策略。根據規劃目標和應急避難場所現狀、需求、
資源等情況，制定應急避難總體安排，主要包括不同災害事故場 景下轉移避險、安置避難群眾的解決方案和應急避難場所分級分 類布局等。
指標體系。依據相關規范標準，明確應急避難相關系列技術
指標，包括：可滿足避難人口規模，滿足所需避難人口百分比，
 
人均有效避難面積，不同級別、類型應急避難場所比例和建設方 式比例等。
（五）應急避難場所發展布局規劃
結合規劃目標和應急避難策略，對應急避難場所分級分類體 系、城鄉應急避難場所發展布局、應急通道和相關城鄉基礎設施 進行規劃。
應急避難場所分級分類體系。依據應急避難場所分級分類標
準規范，設計構建適宜級別和類型的應急避難場所及其數量和規模。省級專項規劃明確省級應急避難場所發展布局與要求，并對下級應急避難場所發展布局進行指導。市、縣級專項規劃落實上級規劃要求，重點明確本級應急避難場所發展布局與要求，并對下級應急避難場所發展布局進行指導。鄉鎮（街道）和村（社區） 重點落實上級規劃要求進行建設，也可結合實際編制實施本級規劃。
城鄉應急避難場所發展布局。綜合災害事故風險、應急避難
人口、應急避難資源調查等分析結果，科學選址布局應急避難場 所。城鎮地區重點考慮應急避難場所均衡發展、多種災害事故避 難、防災防疫防空多功能用途兼用等需要。鄉村地區充分考慮易 發多發災害事故特點、人口分布、地理地質環境、基礎設施抗災 能力等，合理布局鄉鎮（街道）、村（社區）適宜級別和類型的 應急避難場所。
應急通道與相關城鄉基礎設施。根據應急避難場所分級分類
體系及發展布局和綜合交通現狀與規劃，選取安全性、連通性和 可恢復性較好的交通通道，作為應急避難場所外疏散道路，與應
 
急避難場所內疏散通道有效銜接，明確相關建設標準和要求。根 據應急避難場所功能需求，結合城鄉基礎設施現狀與規劃，確定 支撐應急避難場所服務功能的供水、供電、排水、排污等相關基 礎設施空間分布和建設要求。明確相關基礎設施服務供應中斷時 的應急保障途徑和措施。
（六）應急避難場所設計要求指引
根據應急避難場所的級別和類型，對應急避難場所場地建筑 條件、服務范圍、功能區、設施設備、物資儲備和信息系統等的 設計提出指引。
場地建筑條件。按照基本建設和應急避難場所相關標準規范，
明確應急避難場地建筑和基礎設施保障條件，以及應急避難場所 選址安全性、交通可達性和質量安全性等方面的要求。
服務范圍。按照應急避難場所相關標準規范，根據就近避難
的原則，明確不同級別、不同類型應急避難場所服務范圍的設計 要求。
功能區。按照應急避難場所相關標準規范，明確不同級別和
類型應急避難場所的功能區劃分要求，并盡可能統籌防災防疫防 空等多用途兼用設計，或可依不同用途靈活切換，或為其預留必 要功能接口。
設施設備。按照應急避難場所相關標準規范，明確不同級別
和類型應急避難場所應急設施和設備的配備要求。結合實際，設 施設備應滿足特殊群體和特定條件下無障礙等需求。
物資儲備。按照應急避難場所相關標準規范，根據應急避難
場所的級別和類型，明確應急避難場所物資儲備的種類、數量、
 
儲備方式要求等。
信息系統。明確本行政區內應急避難場所資源統籌管理調度 的信息化建設要求，統一使用統建的應急避難場所信息系統，增
強應急避難場所信息系統視頻監控和動態感知等實戰化、智能化 功能。構建應急避難疏散數字化平臺框架，為應急避難疏散提供 管理決策支持。
（七）實施安排
重點任務。根據應急避難場所發展現狀分析、應急避難需求、 規劃目標和應急避難策略等，確定規劃實施的重點任務，并明確
建設目標及要求。
實施進度。根據規劃實施的重點任務和項目資金、城市發展 計劃等約束條件，對規劃實施進度進行優化，確定規劃分階段實
施方案。
（八）保障措施
為推進規劃的順利實施，從組織領導、監督考核、資金統籌 和社會參與等方面明確規劃保障措施。
三、技術要點
（一）前期調研與分析
收集有關應急管理和防災、防疫、防空等方面基礎數據和資 料，以及最新批復和正在實施的相關規劃成果、統計年鑒和統計 公報等。現狀數據宜采用規劃基準年的資料，反映發展歷程的數 據不宜少于 5 年。現狀不明確的內容可開展必要的專門調查和分析。
災害事故風險分析主要確定相關災害事故風險的種類、等級
 
和空間分布，分析相關地理地質環境、氣象水文條件等自然本底 特征，提出規劃建設注意事項。應急避難人口分析綜合考慮災害 事故風險分析和人口分布情況，并了解掌握特殊應急避難需求的 人口情況，確定需要應急避難的人口數量和空間分布。
應急避難場所資源調查分析主要梳理評判相關防災、防疫和 防空等各類資源，建立應急避難場所資源數據庫。對已建成的應 急避難場所現狀進行評估，給出納入規范管理、標準化改造、撤 銷場所設置或取消避難功能的建議，對體育場（館）、學校、防 疫防空等潛在的應急避難資源進行分析，重點判別其安全性、建 設適宜性和緊急情況下可用性。
（二）規劃目標與指標
應急避難場所規劃目標應符合相關經濟社會發展、國土空間 總體規劃和應急體系建設等上位規劃要求，要有一定的前瞻性， 并切實可行。結合相關規劃，確定應急避難場所分級分類、城鄉 布局、數量、規模和服務保障能力等建設要求。
為便于規劃實施和管控，結合相關標準規范，制定支撐落實 規劃目標的指標體系，主要包括可滿足所需避難人口規模、室內 與室內外應急避難場所可容納避難人口百分比、有效避難面積和 人均有效避難面積等指標。
（三）分級分類體系
應急避難場所分級分類體系規劃堅持有利于貫徹落實分級負 責、屬地為主、分級響應調度資源的原則。根據行政區劃、人口 分布、災害事故的影響范圍、抗災救災能力等因素，按照分級分 類標準規范的規定，合理確定不同級別、不同類型應急避難場所
 
的數量、規模和建設要求等，嚴格控制建設單一功能應急避難場 所。
在規劃不同級別和類型的應急避難場所時，要確保有利于形 成與行政區劃、城鄉布局和災害事故風險特征相適應的應急避難 場所體系，突出室內型、綜合性和鄉村應急避難場所建設。
（四）應急避難場所發展布局
符合國土空間規劃，遵循總量夠用、既有盡用、新建賦能、 共建共用和區域協同的原則。城鎮地區根據老城區、新城區、工 業區和商業集中區等不同區域的安全風險、人口密度、應急避難 場所資源條件和發展規劃等因素，合理確定新建、改造適宜級別 和類型的應急避難場所。鄉村地區應急避難場所布局堅持安全第 一、兼顧便于群眾避險避難與應急救援，充分利用鄉鎮（街道） 和村（社區）的辦公用房、學校、福利院、文化服務中心、康養 基地等進行規劃改造，配備相應的設施設備和物資，提高鄉村地 區應急避難能力。規劃布局時，要考慮本地區與周邊地區共享應 急避難場所資源的情況。
選址需避讓地震斷裂帶、地質災害隱患點及其危險區和洪澇
災害危險區等，無法避讓的，必須采取工程防治措施；遠離行洪 區、水庫泄洪區、洪水期間進洪或退洪主流區及山洪威脅區、高 壓線走廊區域等；避開天然氣管道、輸油管道及易燃易爆、有毒 危險物品、核輻射物等儲放地和其他易發生次生災害的地段等； 避開周邊建（構）筑物垮塌和墜落物影響范圍等。選址需考慮車 行和步行便捷，便于群眾應急避難。
 
（五）應急通道與相關基礎設施
應急通道規劃宜結合相關綜合交通網絡，增強應急避難場所外疏散道路連通水平。應急避難場所內要有至少兩條不同方向與外界相通的進出疏散通道，并注意避開危險區，結合公共設施和場地空間實際情況，考慮殘疾人、老年人、幼兒、孕婦、傷病員等特殊群體需要進行無障礙設計，要考慮峰值避難人員短時進出需要。鄉村地區應急通道要求可根據當地實際情況適當放寬條件。
根據相關給水、供電、排水和排污等基礎設施現狀和規劃， 詳細梳理與應急避難場所相關基礎設施情況。根據應急避難場所 級別和類型，按照相關標準規范，確定服務應急避難場所相關基 礎設施的空間分布及建設要求。其中，給水系統與應急避難場所 宜有不少于 2 個位于不同路段的接口。應急避難場所污廢水系統應與相關排水管網系統連通。根據應急期間應急避難場所用電負 荷大小、重要性、供電連續性及中斷電源后可能造成的損失或影 響程度，規劃應急避難場所的應急供電保障措施。
四、主要成果
包括規劃文本、規劃圖集、規劃說明和相關數據庫。涉及向 社會公開的規劃文本、圖件等，需符合國家保密管理和地圖管理 等有關規定。
（一）規劃文本
規劃文本應以條文形式概括規劃結論，文字表達規范、準確、 清晰，內容明確簡練，具有指導性和可操作性。規劃文本的內容主要包括但不限于文后參考提綱（見附件）所列內容。
 
（二）規劃圖集
規劃圖集所表達的內容和要求與規劃文本一致，并標注圖名、 比例尺、圖例、繪制時間等，并統一格式。
（1）	基礎圖件。主要包括：應急避難場所資源分布圖、災害事故風險分析圖、需避難人口分布圖等。
（2）	成果圖件。主要包括：應急避難場所布局體系規劃圖、 應急通道規劃圖、應急避難場所服務范圍規劃圖等。
（三）規劃說明
按照編制內容要求，對應規劃文本相關章節，逐條進行詳細 說明，需重點說明的內容可適當增加篇幅，或另附專章說明，作 為規劃文本的支撐。
（四）相關數據庫
按照應急管理數據資源管理規定和國土空間規劃成果數據匯 交要求，制作應急避難場所專項規劃相關數據庫，成果納入應急 管理大數據應用平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系 統。

附件：規劃文本參考提綱
 
附件

規劃文本參考提綱

一、發展背景分析
（一）經濟社會發展現狀
（二）應急管理發展現狀
（三）應急避難場所發展現狀及分析
二、總 則
（一）指導思想
（二）規劃原則
（三）規劃依據
（四）規劃范圍
（五）規劃期限
三、應急避難需求與資源分析
（一）災害事故風險分析
（二）應急避難人口分析
（三）應急避難資源調查分析
四、規劃目標與指標
（一）規劃目標
（二）應急避難策略
（三）指標體系
五、應急避難場所發展布局規劃
（一）分級分類體系
 
（二）應急避難場所發展布局
（三）應急通道與相關城鄉基礎設施
（四）區域協同
六、應急避難場所設計要求指引
（一）場地建筑條件
（二）服務范圍
（三）功能區
（四）設施設備
（五）物資儲備
（六）信息系統
七、實施安排
（一）重點任務
（二）實施進度
八、保障措施
（一）組織保障
（二）資金保障
（三）社會參與

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