??????? 二、我國的食品安全監管體制
??????? （一）我國食品安全監管體制的建立與發展改革開放以來，我國的食品安全監管體制進行了三次大的調整或改革，即：
??????? ①1983~1995年，衛生防疫站為法定執法主體，履行食品衛生監督職責。1982年11月19日第五屆全國人大常委會第25次會議通過《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，將食品衛生監督職責授予各級衛生防疫站，12年間，各級衛生防疫站依法監督，保證食品安全，為促進社會經濟的發展作出了不可磨滅的貢獻。
??????? ②1995~2004年，衛生行政部門為法定執法主體，全面行使食品衛生監督職權。1995年10月30日第八屆全國人大常委會第16次會議審議通過了經過修訂的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱《食品衛生法》）。從頒布《食品衛生法》之日起，各級衛生行政部門是食品衛生監督的執法主體，全面履行食品衛生監督職責。為了解決食品衛生監督執法主體與隊伍分離的問題，1996年衛生部決定，在各級衛生防疫站建制的基礎上，加掛衛生監督所的牌子，將衛生監督工作與衛生防病工作相對分離；2000年經國務院批準，全國全面啟動了衛生監督體制改革，成立獨立的衛生監督機構，作為衛生行政部門的執法機構，專司衛生監督職責。其中，食品衛生監督是衛生監督職責的重中之重。
??????? ③2004年至今。2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》），對我國食品安全監管體制再次作出了重大調整，實行“分段管理”體制，將“從農田到餐桌”的食物鏈分為4段，由4個部門負責食品安全監管，即：農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管。為了解決多部門監管之間的協調問題，《決定》同時規定，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。為了加強產品質量和食品安全工作，
??????? 2007年8月決定成立國務院產品質量和食品安全領導小組，吳儀副總理任組長，質檢總局李長江局長任副組長，辦公室設在質檢總局。領導小組的主要職責是：①統籌協調產品質量和食品安全重大問題，統一部署有關重大行動；②督促檢查產品質量和食品安全有關政策的貫徹落實和工作進展情況。
??????? （二）我國食品安全監管體制與外國食品安全監管體制的比較
??????? 1食品安全監管主體的異同
??????? 我國食品安全監管體制屬多部門綜合監管的體制，這同美國、日本的食品安全監管體制類似，但有別于加拿大和歐盟單一獨立食品安全監管體制。在食品安全監管主體方面，我國食品安全監管體制還有兩個顯著特點：
??????? ①在我國，質檢和工商部門是食品安全監管的主要部門，例如，國務院產品質量和食品安全領導小組的辦公室設在質檢部門，日常工作由質檢部門負責，而國外食品安全監管主體是農業部門或衛生部門；
??????? ②有關政府部門所承擔的食品安全監管職責具有中國特點。例如，食品藥品監督管理部門在國際上是主要的食品安全監管部門，而我國的食品藥品監督管理部門不具有食品安全監管職能，只負責食品安全的綜合監督、組織協調和組織查處重大事故。
??????? 2食品安全監管思路和措施的異同
??????? 在食品安全監管的思路和措施上，我國同國外基本一致，即對食品的安全實行“從農田到餐桌”的全面整體監管。然而，我國食品安全監管的具體做法具有以下特點：
??????? ①對從農田到餐桌的食物鏈實行分段監管；
??????? ②對各類食品產品實行“質量安全”準入，即QS認證。無QS標志的產品不能上市銷售。
??????? 3食品安全法律法規技術保障體系的異同
??????? 在食品安全法律法規技術保障體系建設方面，我國已建立一套完整的食品安全法律法規體系、標準體系、檢驗檢測體系，基本實現了與國際接軌。然而，在食品安全檢驗檢測方面，國家尚未建立起公認的權威性的食品安全檢驗檢測機構。盡管我國已建立食品類國家產品中心48家，重點食品類實驗室35家，但是尚未建立一個公認的權威性的食品檢驗檢測機構，開展食品風險評估的能力不足，亟待提高。美國FDA的檢驗機構不僅在本國有不可挑戰的權威和能力，還在國際上享有權威性。德國設有聯邦風險評估研究機構。
??????? 三、全球食品安全管理與國家食品安全
??????? 控制體系的建立
??????? （一）全球食品安全管理隨著食品貿易的全球化發展，國際、各國政府以及普通消費者都認識到食品安全的極其重要性。食品安全不是一個地方的問題，也不是一個國家的問題，而是全球的公共衛生問題。2003~2004年英國“蘇丹紅”污染食品事件，就波及11個國家、300多個公司、600多種產品，對全球食品安全造成嚴重威脅。因此，建立全球食品安全管理的體系和機制勢在必行。
??????? 1全球食品安全戰略???? 2002年世界衛生組織（WHO）發布了《WHO全球食品安全戰略》（WHO Global Strategy for Food Safety），擬通過以下3條行動主線實現減少食源性疾病的健康損害和社會負擔：①倡導和支持以科學的風險分析為基礎的、可持續的、健康發展的、完整的食品安全體系；②提供以科學為導向的覆蓋整個食物鏈的食品安全措施，以防止出現暴露于食品中不可接受的微生物和化學危害因子；③評估和管理食源性風險，交流風險信息，并加強與其他系統和伙伴的合作。
??????? 2全球食品安全行動???? 2000年食品商業論壇（Food Business Forum, CFSI）和食品銷售協會（Food Marketing Institute）聯合發起《全球食品安全行動》（The Global FoodSafety Initiative）。食品商業論壇，擁有400個成員單位，遍及150個國家；食品銷售協會擁有1500個會員公司。《全球食品安全行動》主要是發展和提供標準化項目（Standardization
??????? Project），實現以下目標：
??????? ①提高食品安全；
??????? ②保證消費者得到保護；
??????? ③加強和鞏固消費者信心；
??????? ④協調對食品安全系統的要求；
??????? ⑤提高食物供應鏈的成本效率。全球食品安全行動,正在發揮積極的作用。
??????? 3全球食品安全管理的發展趨勢
??????? 根據資料分析，全球食品安全管理提出明確的要求，將會在以下幾個方面加強合作：
??????? ①全球食品質量或食品安全標準的一體化。根據世界貿易組織（WTO）《衛生和植物衛生措施協定（SPS）》規定，WTO成員國應遵守國際食品標準，如不采取的，應提出風險評估的科學依據。
??????? ②推行綜合性從農田到餐桌管理的觀念。建立全球性食品溯源和召回系統。③加強全球食源性疾病的監測和預防。
??????? ④大力推行風險分析方法，實現全球食品安全風險信息的有效交流。
??????? ⑤增強法律制定和實施過程的透明度。
??????? （二）國家食品安全控制體系的建立
??????? 有效運轉的國家食品安全控制體系是保護國內消費者安全和健康的基本條件和措施。面對國家貿易發展需求和WTO《衛生和植物衛生措施協定（SPS）》和《貿易技術壁壘（TBT）》的要求，國際糧農組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）于2003年發布《建立有效國家食品安全控制體系指南》（以下簡稱《指南》）。在該《指南》中，對國家食品安全控制體系列舉了3種模式。
??????? 1多個部門監管體制
??????? 《指南》指出，多個監管部門體制易出現重疊、官僚、分割、缺乏合作等問題。即使可能規范多個監管部門的行為，也會面臨許多障礙，如缺乏國家層面上的合作，監管范圍的混淆，部門權利滋生和資源的差異，公共利益和工業貿易利益的沖突，科學決策能力的不足，過度監管或監管不到位，以及國內外消費者對該體系的信心不足等問題。因此，《指南》建議，建立多個部門監管體制時，要考慮監管機構規模和類別，清晰界定職能、避免重復和重疊或者割裂。
??????? 2單個監管部門體制
??????? 《指南》認為，將保護公眾健康和食品安全的職責整合至單個食品控制部門具有值得考慮的價值。這種單個監管部門體制可產生以下益處：
??????? ①統一監管措施；
??????? ②具有迅速保護消費者的能力；
??????? ③提高成本效益和專業技術等資源的有效利用；
??????? ④食品標準的協調一致；
??????? ⑤具有迅速應對突發事件挑戰的能力；
??????? ⑥提供最新的和有效率的服務，惠及食品工業，促進貿易。然而，《指南》同時指出，對許多國家來講，鑒于歷史等多種原因，常常很少有機會以單個監督部門為基礎建立一個新的食品安全控制體系。
??????? 3綜合性體制
??????? 綜合性體制（Integrated System）試圖在多個部門的體制上，期望和決心實現從農田到餐桌的食物鏈中監管部門之間的協調和合作，包括政策的形成、風險評估和管理、法律法規的制定、食品控制措施、監督執法以及教育培訓。要做到這些，必須建立一個綜合性的國家食品控制機構。該機構有權調整資源用于解決食品安全高風險問題、建立國家食品安全控制目標、起草或修訂法律法規、調整政策、支持研究、協調部門工作等，但不參與日常食品安全監督執法。
??????? （三）對建立健全我國食品安全監管體制的建議
??????? 我國于2004年開始實行“分段監管”的食品安全監管體制，2007年8月，國務院新聞辦公室發布的《中國的食品質量安全狀況》白皮書，對該體制做了充分的肯定，即“各食品安全監管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成了嚴密、完整的監管體系”。這也是我們所期望達到的目的。然而，目前我國食品安全“分段監管”的體制已暴露出潛在的不足或弱點，還需努力完善。我國食品安全“分段監管”體制已暴露出的不足或弱點主要反映在以下幾個方面。
??????? 一、是不便于消費者維護自身健康權益：①由于“分段監管”，消費者遇到食品安全問題，可能不知道找哪個部門投訴為好。②監管部門會因“分段監管”的職責，互相推諉。即使指定某個部門統一受理消費者投訴，同樣受理部門也會遇到不知道哪個部門處理合適的問題。
??????? 二、是增加了食品生產經營者企業的負擔：
??????? ①多個部門許可；
??????? ②重復監督檢查；
??????? ③監管部門之間的要求不一，依據不同；
??????? ④難以建立“從農田到餐桌”完整的食品溯源和召回系統。
??????? 三、是增加了政府在食品安全監管方面的成本：
??????? ①協調任務重，難度增大；
??????? ②部門爭資源，政府財政投入分散；
??????? ③重復計劃、重復檢查、重復抽檢；
??????? ④公布食品安全信息不一致；
??????? ⑤關注部門“政績”或“形象”，在日常食品安全監管中避重就輕，怕出問題，規避責任。
??????? 對上述問題，還需進一步研究。在此，出于學術上探討或探索的愿望，筆者參考WHO有關《加強國家食品安全控制體系指南》，面對我國食品安全監管體制的現狀，就健全我國食品安全監管體制提出個人觀點。
??????? （1）堅持“分段管理”的原則，實行“兩段”食品安全監管體制
??????? 我國是農業大國，也是食品工業和食品消費大國，加拿大、歐洲的單個部門食品安全監管體制可能不適應我國國情，應當堅持“分段管理”的原則。然而，為了保證從農田到餐桌食物鏈的連續性和完整性，食品安全監管的“分段”不宜過多。實行“兩段”監管較為科學合理，即：初級農產品的生產（種植和養殖）為第一段，由農業部門依據《農產品質量安全法》進行監管；生產、流通、消費環節為第二段，由另一個部門依據法律法規、標準、執法程序等進行監管，這個部門可由國務院指定。
??????? （2）成立國家食品安全委員會
??????? 實行“分段監管”，成立國家食品安全委員會是十分必要的。這個委員會應是常設機構，具有實權，不承擔具體的食品安全監督任務，其具體職能可包括：
??????? ①修訂或更新國家食品控制策略；
??????? ②向食品安全監管部門提出意見，包括監管重點的確定和資源的利用；
??????? ③起草法律法規、標準、規范，以及促進法律得到有效執行；
??????? ④協調食品安全監管部門的工作，監督和評估其工作效率；
??????? ⑤支持科學研究；
??????? ⑥組織處理國際食品安全糾紛；
??????? ⑦其他工作。
??????? （3）整合資源，降低成本，提高食品安全監管效率和效益
??????? 首先，將政府部門涉及食品安全監管的人、財、物進行整合，科學合理地分配至負有“兩段”食品安全監管職責的部門；其次，合理確定食品安全監管的財政預算，滿足食品安全監管需要；最后，組建具有權威性的國家食品檢驗和風險評估機構。
??????? （4）加強中央和地方協調，確保國家法律法規得以有效執行
??????? 中央和地方政府領導食品安全監管工作，加強中央和地方協調：
??????? ①在監管部門的確立或設立上上下對口，地方不能另行設置；
??????? ②建立國家食品安全風險評估機構;
??????? ③逐步建立全國性食品溯源和食品召回體系；
??????? ④組織全國性或地區重大食品安全案件的查處；
??????? ⑤切實落實執法責任制；
??????? ⑥嘉獎在食品安全方面作出突出貢獻的單位和個人。
??????? （5）認真做好《食品衛生法》的修訂工作
??????? 我國《食品安全法（草案）》已幾易其稿，至今未得到令人滿意的結果。其關鍵是體制問題。《食品安全法》主要是調整和規范食品生產經營行為的，因而不宜在《食品安全法》中用大量篇幅去界定“分段管理”職責及執法責任的追究，監管部門職責及責任追究的問題應從其相關的行政法律進行規定。筆者認為，我國可借鑒日本的經驗，修訂《食品衛生法》，制定《食品安全基本法》，這樣既堅持了“分段管理”原則，又能適應全球食品安全管理的需求。
???????