行政綜合執法是指一個行政機關或法律法規授權的組織或者依法授權的組織，依據一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內，綜合行使多個行政機關或法律法規授權的組織的法定職權的行政執法制度。這項制度將多個行政機關或法律法規授權的法定職權在一定框架內由一個行政機關或法律法規授權的組織或者依法授權的組織集中行使職權。推行這項制度，旨在解決當前隨著改革的不斷深入，行政職能劃分在市場規模的日益擴大、利益組合關系的日趨復雜、交織性社會事務不斷涌現的前提下出現的執法擾民，事權交叉，管理缺位的現狀。這項制度的推行，不僅將日常管理、監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且可以據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上創新行政執法體制。工作實踐中，筆者參與了幾次安全生產綜合（聯合）執法工作，并對推行安全生產行政綜合執法制度進行了認真分析和思考，提出自己初淺的認識，以期引起大家對推行此項制度的關注和討論，并以此為解決安全生產執法部門的困惑有所裨益。

　　一、推行安全生產行政綜合執法制度的依據

　　《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！睘橥菩械谑鶙l的規定，國務院在其發布的《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發[1996]13號）中規定：“各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行?！边@樣，國務院文件將行政處罰法第十六條的規定概括為“相對集中行政處罰權”，（實踐工作中有的稱其為“綜合執法”）。對于解決多頭執法、職權分散和交叉、執法機構龐大等問題，無疑是一個突破方向。

　　在安全生產領域推行行政綜合執法制度，2002年頒布實施的《安全生產法》為我們提供了明確的思路。安全生產事關人民群眾的生命、財產安全和社會穩定的大局。同時，安全生產又涉及各行各業和社會的方方面面，從有利于加強安全生產監督管理的原則考慮，需要有一個綜合部門對各個領域、行業安全生產工作的監督管理全面負責，并行使必要的協調、公共服務等職能?！栋踩a法》第九條明確規定了安全生產工作管理體制?！栋踩a法》規定，安全生產工作監督管理體制是綜合管理與專門管理相結合，統一管理與分級管理相結合。統一管理與分級管理、綜合管理與專門管理的關系是分工負責，各司其職，不能互相取代，但又互相配合、互相協作，不能各行其是。《安全生產法》是安全生產執法的基本法，從《安全生產法》的立法過程可以看出，《安全生產法》是一部綜合性法律，內容涉及到安全領域的各個方面。而安全生產監督管理局就是安全生產綜合監督管理的職能部門。為此，2008年實施的《安全生產違法行為行政處罰辦法》（國家安監總局15號令）第六條進一步明確規定縣級以上安全監管監察部門應當在各自的職責范圍內對安全生產違法行為行政處罰行使管轄權。并明確規定安全生產違法行為的行政處罰，由安全生產違法行為發生地的縣級以上安全監管監察部門管轄。為推行安全生產綜合執法提供了法律依據。

　　二、推行安全生產行政綜合執法制度的必要性

　　企業安全生產監督管理涉及到的法律法規多，執法主體多，管理部門多的安全生產管理“三多”現狀，需要有效推行安全生產行政綜合執法制度。據統計，安全生產涉及到的法律、法規、標準達157部，其中：法律24部，行政法規30部，部門規章53部，國家標準20部，行業標準30部。我們知道，一切生產經營單位從事生產經營活動，首先必須確保安全，無法保證安全的，不得從事生產經營活動，絕不允許以生命為代價來換取經濟的發展。安全生產是生產經營單位的基本義務。由于生產經營單位線長，面寬，領域廣，為了使安全生產的要求落到實處，一系列涉及安全生產的法律、法規和規章，對各類生產經營單位的安全生產均提出了基本要求，達不到要求的，各行業主管部門均可依法行使行政執法權。如《勞動法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《建筑法》、《煤礦安全監察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《民用爆炸物品管理條例》、《內河交通安全管理條例》、《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，等等。均規定有企業各種生產經營活動所應具備的基本安全條件和要求，不具備安全生產條件或達不到安全生產要求的，不得從事生產經營活動。此外，一部《危險化學品安全管理條例》就明確了經貿、安監、公安、工商、質監、交通、環保、鐵路、民用航空、郵政等10個管理部門和地方人民政府的管理職責。致使出現了一個企業有近30余個部門單位管理的不爭事實。
在綜合執法過程中，我們也發現，抽調參與綜合執法的人員均是本部門的工作骨干，業務骨干，但卻常常為一些安全隱患的責任誰負問題爭論不休。因此，筆者認為，有必要在安全生產領域中推行行政綜合執法制度，以一個相對一致的姿態調控當前具有交叉性的安全生產執法關系和呈現出的難以歸類的社會事態。避免由于執法主體多，部門間對執法的理解不同，造成各自為政、互相扯皮，形不成工作合力；避免出現一些違法違規行為有權的看不見，看得見的無權管的現象；避免在當前機構改革過程中的權能交叉，造成好管的事或者有利的事爭著做，不好管或者無利的事互相推，出現管理調控缺位和互相推諉或越權等種種弊端。

　　三、推行安全生產行政綜合執法制度的工作建議

　　筆者參與的行業綜合執法，主要是對一個時段或重大個案突擊性的整治活動，在執法過程中，由于缺乏統一的執法模式，使得聯合執法行動的組織、指揮和協調相當困難；由于部門參與多，各部門均針對自已的職責和行業工作特點，各吹各的號，各唱各的調；由于總想解決很多問題，盲目求大、求全，領域鋪的太寬，主旨不鮮明，重點不突出。綜合執法的優勢不僅沒有表現出來，而且原有的穩定的管理力量也受到企業的質疑，違背了綜合執法的初衷。所以，要推行安全生產行政綜合執法，需要我們注意和規范好幾個方面的工作并形成長效機制，將安全生產行政綜合執法作為經常性的管理方法，確保執法效果。

　?。ㄒ唬┙Y合機構改革明確執法主體。《安全生產法》雖然明確安監部門是安全生產綜合監管部門，但當前安監部門往往成為安全的牽頭部門，在一些地方看來，安監是個筐，涉及到安全的事統統往里面裝，繁雜的工作事務使得一些安監部門著力點多，精力分散，甚至有時是“種了別家的責任田，而荒了自家的自留地”，發揮不了綜合執法的作用。因此，推行安全生產行政綜合執法，需要進一步明確執法主體。此外，要結合機構改革，認真清理和明確涉及安全生產行政綜合執法機關的性質、職能、權限和責任，克服安全生產行政綜合執法角色混亂、權責不清的現象。應明確規定安全生產行政綜合執法的部門，需要大量承擔專門的安全生產行政執法職能，應當定性為行政機關，不允許行政執法者利用職權搞營利性、強制性的有償“服務”來“掙飯錢、掙菜金”。