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應正確處理綜合監管與行業主管等幾個關系

作者:張崇烈  
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   安全生產監督管理涉及到與相關監督管理部門、生產經營單位以及中介機構的方方面面的關系。把握和處理好這些關系,直接關系到安全監管的效率和效益,左右著行政執法的水平和質量。把握和處理好這些關系,必須堅持兩點論與重點論相統一的觀點,抓住重點,一分為二。
    一、全面認識安全監管的對象,即行政相對人的范圍,重點放在企業法人上。《中華人民共和國安全生產法》界定了安全生產監管的對象,在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(統稱生產經營單位)都屬于安全監管的對象。除此之外,安全中介機構和配訓機構也屬于安全監管行政相對人。根據國家安監總局第15號令的第六十七條規定,這里的生產經營單位,是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元,包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。在這些行政相對人中,安全監管的主要對象是各種法人組織。法人組織與其他組織、公民相比,安全條件要求高,隱患相對多,事故發生的頻率高,發生事故造成的損失比較大。
    因此,安全監管的重點在于法人組織。在日常監管過程中,既要不放松對其他組織、公民的安全監管,更要突出對法人組織的安全監管。不可主次不分,甚至主次顛倒。
    二、正確處理綜合監管與行業主管的關系,不可越位,也不能缺位。《中華人民共和國安全生產法》第九條明確了安監部門與其他負有安全生產監督管理職責的部門的權限。安全生產監督管理部門履行監督管理職責必須科學認識和處理綜合監管和行業主管的關系,既要全面履行自己的職責,依法管理危險化學品、煙花爆竹、非煤礦山等高危行業的安全生產,又要監督監察工商貿等行業的安全生產管理工作。
    同時,又要發揮協調、指導、監督的職能,為建設、質監、消防、教育、國土資源、交通、水利、海洋與漁業等其他負有安全生產監督管理職責的部門提供安全生產信息、規劃與技術支持指導,但不能代替這些部門的工作,更不能以綜合指導為由,越權監管。也不能以有主管部門監管為由,放棄綜合監管的職責。
    三、正確處理管理與監督的關系,強化管理。承二所述,安全生產監督管理部門擔負著管理與監督的雙重職責,發揮安監部門的管理職責,安監部門必須集中精力突出抓好自身主管的危險化學品、煙花爆竹、非煤礦山等高危行業的安全生產,按照誰主管誰負責的原則,切實擔負起監管主體的責任;對工商貿行業的安全生產工作,嚴格按照職權法定的原則,嚴格履行好監督監察的責任。
    同時,對于建設建設、質監、消防、教育、國土資源、交通、水利、海洋與漁業等其他行業的安全生產監管工作,科學定位,嚴格依據法律法規界定的職責和程序,借助安全生產委員會的機構,發揮規劃、指導、監督等宏觀作用,不可傾力為之,越俎代庖,掌握監督、指導的確切內涵,把握宏觀與微觀的關系,不能缺位,更不能代替相關行業主管部門的安全管理工作。在具體的安全監管監察中,以《中華人民共和國安全生產法》第九條、五十六條、六十條的相關規定履行自己的職責,切實做到不越位、不缺位。
    四、合理處理監察與處罰的關系,牢牢把握監管監察的目的。《中華人民共和國安全生產法》第二條明確規定安全生產監督管理的目的在于防止和減少生產安全事故,保障人民群眾生命和財產安全,促進解決發展。《中華人民共和國行政處罰法》第五條規定,實施行政處罰,糾正違法行為,應當堅持處罰與教育相結合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法。因此在安全生產監管過程中,必須牢牢樹立監管監察在于糾正違法行為的思想,處罰只是監管監察的一種迫不得已的手段,它不是執法的目的。
    當然,監察與處罰不可偏廢,不可重視一方而忽視另一方,應根據法律法規的具體規定,按照客觀違法行為具體事實、情節、性質和社會危害程度,遵循公正、公開和合理的原則,應該依法處罰的堅決予以處罰。不管怎樣,監察和處罰都服從和服務于安全生產監管的目的。在這個問題上,既不能強調監察而不去處罰,也不能一味處罰而偏離監察的目的。應把執法教育于監察處罰結合起來,實現安全監管的目的。

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