隨著煤炭企業兼并重組工作深入推進，地方政府監管的鄉鎮小煤礦由國有大中型煤炭企業控股的股份制煤礦取而代之，其隸屬關系的改變必然引起煤礦安全監管體制機制的變化。最近，省政府連續出臺了《關于加強煤礦安全生產工作的補充意見》（豫政[2011]40號）、《關于印發河南省重大事故隱患排查治理責任追究規定的通知》（豫政[2011]41號）、《關于進一步明確兼并重組煤礦安全生產責任的通知》（豫政[2011]42號）等三個文件，對地方政府煤礦安全監管責任進行了明確界定，并就煤礦安全隱患及事故追究作出了新的嚴厲規定。許昌在煤礦安全監管過程中，陸續發現了一些亟待解決的問題。本文試從煤礦安全監管出現的新形勢、新政策、新問題進行分析，對地方政府煤礦安全監管工作從更新理念、理順體制、完善機制、明確職責、落實責任、安全穩定等方面進行探討。
        一、煤礦安全監管面臨的新形勢
        （一）從監管對象分析，煤礦生產安全性有所提高，但地方監管范圍擴大。煤礦兼并重組后，與原來私人管理的鄉鎮小煤礦相比，省屬骨干煤業集團及其控股的股份制煤礦“安全第一”的生產理念更牢，管理人員的素質和管理水平更高，技術防范的安全可靠性更強，生產安全事故的發生概率將會降低。由于轄區內省屬骨干煤業集團本部煤礦發生較大以上事故后，地方政府也要受到責任追究，所以說兼并重組后地方政府的煤礦安全監管責任加重，監管范圍擴大、數量增多。從許昌分析，地方政府要負責對原屬地方監管的65個兼并重組煤礦和新劃歸地方監管的3個煤層氣開發煤礦進行安全監管；按照“分級負責，屬地管理”原則和事故責任追究規定，雖然省政府沒有明確將省屬骨干煤業集團本部礦井監管職責劃歸地方，但從問責角度考慮，地方政府監管的煤礦還應該包括轄區內省屬骨干煤業集團本部礦井22處。
        （二）從監管內容分析，煤礦違法行為將會減少，監督監察保持有效性難度增大。過去小煤礦獲得維修整改批準后，就邊維修、邊出煤、邊生產。現在獲準維修整改的11個兼并重組煤礦，從井上、井下檢查情況看，都是嚴格按照規定進行維修整改，不存在違規偷生產現象。已經獲準復工的嵩山煤礦十分慎重，對復工具體內容和復工范圍是否包括試生產都提出了請示。所以，煤礦兼并重組后，違法偷生產、違規作業等行為會明顯減少。最近幾年，許昌對煤礦從嚴監管、從重問責，而且煤礦一直進行資源整合、技改、停工停產、兼并重組，地方監管的煤礦基本處于“休克”狀態，沒有發生煤礦安全事故。但同期，許昌境內省屬骨干煤業集團本部礦井發生2起礦難，禹州境內的平禹煤電四礦2008年“8.1”礦難死亡23人，2010年“10.16”礦難死亡37人。按照省政府屬地管理，只要轄區內煤礦發生事故，就會追究地方政府的責任。兼并重組后，由于地方政府派員下井檢查發現違法行為的可能性較小，監管監察重點將放在煤礦貫徹落實有關政策法規情況上，監管隊伍容易產生麻痹思想、厭戰情緒、懶惰行為。一旦兼并重組煤礦開工復產，加上省屬骨干煤業集團本部礦井，煤礦安全前景堪憂。
        （三）從監管模式分析，煤礦自身安全管理水平較高，對地方監管有輕視和對抗的傾向。過去由于小煤礦易出現違法偷生產、違規作業，地方監管模式是駐礦站24小時現場監督、跟班作業，市、縣、鄉領導包礦，煤礦間包保聯保，監管部門拉網式排查、不定時下井，處處都是直接到一線監督檢查，需要大量專業人員。從禹州市煤礦監管隊伍分析，煤炭局和安監局作為煤礦安全監管監察的主管部門，大部分人員都是自籌自支，以前都是靠罰款、收費來維持機構的運轉。現在由于煤礦的管理者是省屬骨干煤業集團及其派出的管理團隊，他們認為自身的裝備、工藝和安全管理能力比地方更高，加之地方上涉及煤礦的管理部門較多，一些檢查流于形式，企業疲于應付，個別部門不按章辦事，企業頗有怨言，個別煤礦已經出現與監管執法部門發生爭執、對抗現象。
        （四）從礦群關系分析，兼并重組牽動各方利益，礦群糾紛將會增多。原來的鄉鎮小煤礦與當地村民和政府存在一些無償用煤、用水、用電等利益關系，還有例如1噸煤2元錢“裝車費”等一些潛在的利益。煤炭企業兼并重組后要轉換經營機制，建立現代企業制度，加強和改善內部管理，不可避免會與當地群眾能夠發生這樣那樣的利益糾紛，這些問題很難在短期內全部解決。加上兼并重組推進任務艱巨，煤礦資產評估爭議問題、涉法訴訟、內部矛盾、采礦證抵押貸款、國有企業提出免稅等問題突出，短期內礦群糾紛現象將會集中爆發。許昌兼并重組后第一家復工的嵩山煤礦就出現了這些問題，群眾因煤礦不給“裝車費”，采取了堵門、給礦井上鎖等行動，該礦礦長直言后悔第一個復工。
        （五）從安全風險分析，大煤礦安全生產周期長，但發生事故的后果更嚴重。由于兼并重組煤礦煤層淺、地質構造復雜，煤炭資源并不適合規模開發，在煤礦兼并重組后，煤炭企業采取的作業方式不會發生根本性改變。即使煤礦的管理者從追究利益的私人轉換為省屬骨干煤業集團及其派出的管理團隊，其裝備、工藝、管理技術有了長足的進步，在短期內不會發生事故，甚至可能保持一個較長的安全周期。但由于原來地方行使的一些煤礦行政管理職能將會通過省屬骨干煤業集團上收到省里，地方政府對煤礦行業的審批范圍減小，事故防范的第一道（許可審批關口）、第二道（現場監管關口）防線上將會出現短板。加之煤炭企業生產作業環境復雜，尤其是在生產過程中會受到瓦斯、煤塵、煤與瓦斯突出、火災、水災、頂板冒落等災害的威脅，煤礦因自身安全性高采取滿員下井作業可能性大，一旦煤礦安全管理個別環節疏漏，將會發生災難性的后果。
        （六）從監管體制分析，地方政府責任更重，監管力量必須加強。煤炭安全生產有兩大主體，一個是企業的主體責任，一個是政府的監管主體責任。煤炭企業兼并重組以后，煤礦的安全基礎有了提高，但更主要的在于日常的管理，在于日常的監管。從省政府出臺的三個文件來看，地方政府在煤炭企業重組以后，責任不僅沒有減少，反而更重了，所以煤礦安全監管不能放松。許昌的煤礦行業管理部門是工信部門，按照“誰許可、誰批準、誰負責”的原則，工信部門應該負責煤礦安全監管，但實際上安監部門從綜合監管的位置前移，承擔了煤礦的安全監管任務。2010年機構改革時，安監部門承擔了煤礦監察職能，由于多種原因至今沒有成立煤礦安全監察機構。從煤礦安全監管的前景分析，加強煤礦安全監管監察隊伍建設勢在必行。
        二、煤礦安全工作建議
        （一）更新監管理念，樹立煤礦生產安全事故零容忍、零死亡的可防可控理念。煤礦兼并重組后，大型煤業集團推出的安全生產事故可防可控“零容忍”、“零死亡” 的理念，在落實企業主體責任上將是重重的一筆，大大減小政府監管壓力，各級政府也要樹立相關理念，更加重視對轄區煤礦的安全監管，對人身傷亡事故實行零容忍，努力實現零死亡，確保不因煤炭發生安全生產事故干擾當地黨委政府的中心工作。就兼并重組后煤礦的新特點，政府要確立“分級負責、屬地管理”和“誰辦礦、誰負責”、“誰許可、誰批準、誰負責”的原則，創新原有的管理模式。
        （二）理順監管體制，建立并加強煤礦安全生產管理、監督、監察機構。地方政府要明確煤礦安全監管監察部門職責，形成責權相一致的監管體制。各涉煤部門要嚴格按照《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》，加強領導，明確責任，密切配合，形成監管合力。產煤縣（市）政府要按照“機構不撤、隊伍不散、人員不減”的原則，從機構設置、人員配備、經費保障等方面對煤礦安全監管工作給予大力支持，根據省政府文件精神調整駐礦站職能。還要實行煤礦安全監管獎勵激勵機制，對煤礦安全監管工作中有重大立功表現的，給予一定獎勵，同等條件下優先提拔使用。
        （三）完善監管機制，政府牽頭解決煤礦安全監管工作中的突出問題。省轄市政府或市政府安委會要牽頭，建立煤礦安全監管工作聯席會議制度，適時組織涉煤監管部門、產煤縣（市）政府、兼并重組主體企業，對煤礦安全存在的突出問題進行研究解決。還要建立煤礦管理信息抄告制度，各涉煤部門關于煤礦維修整改、復工復產、違法違規查處等重大事項要及時互相抄告。當前要對聯合試運轉礦井沒有及時驗收、復工煤礦在改擴建期間非技改區域生產等一系列歷史遺留問題進行研究，拿出一個可行的解決方案。
        （四）明確監管重點，以過程追究、隱患追究、責任追究抓執行防大事故。要立足抓大系統、防大事故，對兼并重組后煤礦采取的瓦斯實時在線監控、24小時監督管理和下井檢查、抽查暗訪等監管手段不能弱化，必須完善瓦斯聯網監控設施設備，嚴格落實“凡掘必探”的水害防治措施。對省屬骨干煤業集團本部礦井應該比照兼并重組煤礦進行監管。要汲取過去監管工作的成功經驗做法，實行有獎舉報和公示曝光等制度，對煤礦非法違法生產行為，必須一律實行過程追究、隱患追究、責任追究，對監管部門、企業法人、駐礦監管人員等相關部門的責任人員一律頂格處理，在涉嫌犯罪的依法追究法律責任，堅決遏制和防范煤礦生產安全事故的發生。
        （五）落實主體責任，加強溝通督促煤炭企業提升本質安全管理水平。煤礦兼并重組后，地方政府要加強與省屬骨干煤業集團及其派出的管理團隊的溝通、協調、聯系，對煤礦落實政策、法規、規章、規程、制度的監督檢查作為日常監管的重點，對超層越界開采、盜采煤炭資源等違法行為加大查處和打擊力度。當前要嚴格按照維修整改、復工復產的標準，督促企業加強和改善內部管理，不斷加強安全投入，加強技術改造，積極推進安全質量標準化建設，淘汰落后裝備、工藝，提高煤礦安全保障。
        （六）維護礦群利益，分類施治，妥善解決各類礦群糾紛。對原來的鄉鎮小煤礦與當地村民和政府存在一些無償用煤、用水、用電等利益關系，以及兼并重組煤礦中存在的資產評估爭議問題、涉法訴訟、內部矛盾、采礦證抵押貸款、國有企業提出免稅等問題，建議由市兼并重組領導辦公室在推進煤炭企業兼并重組過程中予以解決。對群眾和煤礦的合法權益，地方政府要妥善予以保護；對違法違規侵害一方利益的行為，區分情況由有關部門予以堅決打擊；對涉嫌違法犯罪的行為，建議由司法部門追究刑事責任。總之要積極穩妥的解決礦群糾紛，確保煤礦領域安全穩定。
        總之，國進民退的煤炭企業兼并重組大大提高了煤礦安全生產的保障程度，但今后煤礦監管中仍需各級黨委、政府繼續高度重視，對重組中的煤礦雙停到位，對移交的煤礦嚴格履行當地政府監管責任，以從嚴問責促安全，以政府監管模式的轉變促煤炭工作持續安全發展。