（二）綜合監管和專項監管相結合的安全生產管理體制與《安全生產法》執法主體的關系考察

準確理解“綜合監管和專項監管相結合的體制”能解決另外一個關鍵問題：《安全生產法》的執法主體是單一的還是多元的，換言之，除了安全監管部門，其他有關政府部門是《安全生產法》的執法主體嗎？

《安全生產法》第9條規定“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律，行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理”，本條是關于安全生產監督管理體制的規定。其中“ 國務院負責安全生產監督管理的部門”，是指由國家經貿委負責管理的國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）?！翱h級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門”，是指由地方各級政府依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定確定的本級政府負責安全生產監督管理的部門。

2002年《安全生產法》立法的時候,之所以用“ 負責安全生產監督管理的部門”之稱謂而非“安全生產監督管理部門”，因為國務院決定設立國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）是在2000年底（由國家經貿委負責管理），確定由其來綜合管理全國安全生產工作、履行國家安全生產監督管理和煤礦安全監察職能?！栋踩a法》立法完成之時，國家安全生產監督管理局還沒有從國家經貿委獨立出來，當時全國各地省級安全生產監管局沒有設全，省級以下機構就更不完備了，不少地方尚由經濟主管部門負責該項工作，因此《安全生產法》中使用了“負責安全生產監督管理的部門”這一稱謂（2014年完成修正的《安全生產法》已經將此稱謂改為“安全生產監督管理部門”）。

《安全生產法》第9條第2款所說的“國務院有關部門”，是指除國家安全生產監督管理局以外的依照有關法律、行政法規和國務院 “三定”方案的規定，對有關的安全生產事項負有監督管理職責的部門。“縣級以上地方各級人民政府有關部門”，是指除本級政府負責安全生產監督管理部門以外的依照有關法律、行政法規、地方性法規和本級人民政府對其部門職責劃分的規定，對安全生產負有監督管理職責的部門。例如，按照《建筑法》和當時國務院關于建設部“三定”方案規定，由建設部負責房屋等建筑工程的安全生產的監督管理；按照國務院行政法規《危險化學品安全管理條例》的規定，由國務院經濟貿易綜合管理部門和省、自治區、直轄市人民政府經濟貿易管理部門負責化學危險品安全綜合監督管理工作，負責對危險化學品生產、儲存企業的設立及其改建、擴建是否具備保證安全生產的條件等進行審查，負責危險化學品事故應急救援的組織和協調，以及相關的監督檢查工作。依照法律、法規對安全生產負有監督管理職責的國務院和縣級以上地方各級人民政府的有關部門，應當依法履行各自的職責^①[]。

《安全生產法》第9條的規定，也體現出安全監管部門和其他政府有關部門的職責差別。所以，《安全生產法》全篇中，安全生產工作的管理主體就出現了兩種稱謂：負責安全生產監督管理的部門（實為特指安全生產監管部門）、負有安全生產監督管理職責的部門?！栋踩a法》第四章“安全生產的監督管理”中用的稱謂都是“負有安全生產監督管理職責的部門（其中應含有安全生產監管部門）。

綜上，《安全生產法》的執法主體不是單一的，而是多元的。但是，《安全生產法》第94條又規定，基于《安全生產法》的行政處罰只能由安全監管部門來做，行政處罰的主體是單一的。這也是安全監管部門和其他有關政府部門雖同為《安全生產法》執法主體，但權限不同的體現。

由此引出一個常常被基層執法人員和部分負有安全生產監督管理職責的部門提出問題，沒處罰權怎么執法？

一般情況下，行政執法可以從抽象執法和具體執法、羈束性執法和自由裁量性執法、強制性執法和非強制性執法等幾個角度分類，執法手段包括行政監督檢查、行政處理決定、行政強制措施等多種。行政處罰僅僅是其中一種，“不能實施處罰”和“不能執法”之間不能劃等號，沒有處罰手段也可以執法。

無行政處罰權限的其他政府部門，如何執行《安全生產法》？對此，在《安全生產法》中有所考慮，第56條規定：“負有安全生產監督管理職責的部門依法對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權：

1.進入生產經營單位進行檢查，調閱有關資料，向有關單位和人員了解情況。

2.對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定。

3.對檢查中發現的事故隱患，應當責令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產停業或者停止使用；重大事故隱患排除后，經審查同意，方可恢復生產經營和使用。

4.對有根據認為不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材予以查封或者扣押，并應當在十五日內依法作出處理決定。

這四項職權規定的就是負有安全生產監督管理職責的部門履行監督檢查職責時，所享有的檢查權、處理權和采取行政強制措施的權力。

結合以上分析，我們會發現，其實在安全生產工作中，政府該干什么、安全監管部門該干什么、其他有關政府部門該干什么，從法理、法條規定的研究看，《安全生產法》給出的答案是比較清晰的。

具體到安全監管部門的“綜合監管”工作如何開展，也是清晰的。一是國家安全監管總局“三定”方案中，綜合監管落到了“指導協調、監督檢查”這八個字上；二是國家安全監管總局2009年出臺的《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》（總局第24號令）第5條規定，縣級以上人民政府安全生產監督管理部門依法對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理，指導協調和監督檢查本級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責；對本行政區域內沒有其他行政主管部門負責安全生產監督管理的生產經營單位實施安全生產監督管理；對下級人民政府安全生產工作進行監督檢查；三是國家安全監管總局《關于強化安全生產綜合監管工作的指導意見》（安監總管二〔2010〕203號）規定得得更為細致。關于如何履行“綜合監管”職責，該文件規定，各級安全監管部門要指導協調、監督檢查有關行業管理部門和下級政府貫徹落實黨和國家安全生產方針政策、法律法規和黨中央、國務院以及本級政府關于安全生產重要工作部署的情況，監督檢查有關行業管理部門和下級政府關于安全生產履職和責任落實情況，并進行評估和通報。

該《意見》還規定，安全監管部門要切實履行擬訂安全生產政策規劃、依法組織事故調查、督促檢查和考核安全生產工作、指導監督安全生產行政執法、組織指揮和協調安全生產應急救援、綜合統計分析安全生產形勢、提出安全生產重要建議和協調解決跨地區、跨行業重大安全生產問題等工作職責，進一步強化對有關部門和下一級政府安全生產工作的指導協調和監督檢查。強化對區域安全生產形勢的統籌把握。各地安全監管部門要加強對各類生產安全事故的統計分析和評估，研究分析安全生產的傾向性、規律性問題和深層次矛盾，及時掌握安全生產動態，研判、預測安全生產形勢及發展趨勢，向本級政府提出對策措施和建議等。同時，要構建安全生產綜合監管與行業管理部門聯動的工作機制。通過建立完善定期通報制度、安委會聯絡員會議制度、聯合執法制度、重要事項協調制度、控制指標通報考核制度、聯合督導制度、聯合約談制度等，進一步加強部門之間協作配合，形成地方政府統一領導、安全監管部門與相關部門聯動的工作機制。

至于對有行業主管部門的企業要采取什么樣的檢查方式比較合適，通過什么方式實現對同級政府部門和下級人民政府的“監督、檢查、指導、協調”，是工作方法問題，在國家安全監管總局《關于強化安全生產綜合監管工作的指導意見》中有所規定，各地方在開展“綜合”監管工作實踐中，也有不同嘗試，在此不作討論。

二、《安全生產法》修改后 “綜合監管”的變化及對策建議

《安全生產法》自2002年頒布后,取得了非常好的實施效果，我國國民經濟和社會發展“十二五”規劃執行完成的2010年，幾項重要的安全生產統計指標與2002年相比已經有了很大變化，各類事故起數和傷亡人數大幅度下降。同時，隨著時代的變遷，全國安全生產形勢也在逐漸變化，傳統的高危行業安全管理呈現新的特點，新興行業領域、新的安全生產問題不斷涌現，需要通過新的法律制度予以規制。2011年，在甬溫線鐵路事故等幾起特別重大事故發生后，國務院第165次常務會議要求盡快啟動《安全生產法》修訂工作，修法工作于當年啟動。2013年上半年，全國多個地區接連發生多起重特大安全生產事故，造成重大人員傷亡和財產損失。2013年7月18日，在中央政治局第28次常委會上，習總書記指出，“要強化各級黨委、政府的安全監管職責。各級黨委和政府要增強責任意識、落實安全生產負責制，要落實行業主管部門的直接監管、安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管，要堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產必須管安全，而且要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。該擔責任的時候不負責任，就會影響黨和政府的威信”。講話對各個政府監管主體在安全生產工作中的關系作了清晰定位、對各個政府部門該履行什么職責提出了明確的原則要求。當時正值《安全生產法》修改過程中，“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產必須管安全”如何在新法中予以體現，成為修法重點考慮的內容。而且，“三管”必然涉及到安全監管部門的“綜合監管”與負責行業管理、專項管理的政府部門之間的工作關系問題，“綜合監管”的內涵及工作內容、工作方式可能因此而變化。

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產法》的決定》，新修改的《安全生產法》于2014年12月1日起施行。新修改的《安全生產法》把“負責安全生產監督管理的部門”改為“安全生產監督管理部門”，與“負有安全生產監督管理職責的部門”在語言表述上做了很好的區分。還有一個重要的修改，原《安全生產法》第94條規定，基于《安全生產法》的行政處罰只能由安監部門決定，實施行政處罰的主體是唯一的。修改后的《安全生產法》第110條則規定“本法規定的行政處罰，由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定”，這一規定吸納、貫徹了總書記關于“三管”的講話精神，豐富和擴展了有關政府部門的工作權限，賦予了其他有關政府部門基于《安全生產法》的行政處罰權，這是相當重要的變化，也是新《安全生產法》中關于監管體制變化的最重要條款，對于“綜合監管”乃至政府安全生產監管工作格局將產生重要影響。如何執行這一條款，國家層面后續還要出臺配套的法規。但是，《安全生產法》修改完成后，大的方向已經明確，除安全監管部門之外，其他負有安全生產監督管理職責的政府部門依照《安全生產法》開展工作，不但有職責，而且有執法權、有處罰權。

新《安全生產法》實施后，安全生產監管部門處理與其他負有安全生產監督管理職責的政府部門的工作關系，面臨四個問題：

一是既然“本法規定的行政處罰，由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定”，就意味著安全監管部門之外的其他有關政府部門可能依據《安全生產法》對本行業領域生產經營單位開展檢查并實施處罰，那么安全監管部門是否還有權限或職責對該行業領域內的生產經營單位進行疊加式的執法檢查并實施處罰？

二是在原《安全生產法》確定的監管體制之下，安全監管部門對本行政區域內所有生產經營單位具有執法權，按照新《安全生產法》，安全監管部門的綜合監管和直接監管范圍是否需要重新界定?

三是在原《安全生產法》確定的監管體制之下，“綜合監管”要通過指導、協調、監督、檢查同級政府部門和下級人民政府的安全生產工作開展情況來完成，按照新《安全生產法》，指導、協調、檢查尚好理解，將如何開展“監督”？是監督履職情況還是進行執法技術糾偏或二者兼而有之？

四是原《安全生產法》確定的監管體制和新《安全生產法》相比較，盡管綜合監管的職責仍在安全監管部門，但如果有其他政府部門可以行使充分的執法權，那么安全監管部門在“綜合監管”的法律后果承擔上與之前有何不同？

這幾個重要的問題直接導致安全監管執法格局的變化，也影響著包括安全監管部門在內的負有安全生產監管職責的各政府部門履職內容的變化。在后續制定的國務院行政法規及國家安全監管總局配套制度中，對這些問題能夠予以清晰、準確的規定已經成為《安全生產法》有效實施和開展執法工作的迫切需求，即在舊的安全監管體制可能打破的情況下，新的執法體制亟需盡快建立，否則，原本清晰的《安全生產法》執法格局就會模糊，給法律實施帶來實際困擾。因此，后續配套法規在以下幾個問題上應有清晰的制度設計：

一是由國家層面確定哪些部門屬于“負有安全生產監督管理職責的部門”。新《安全生產法》實施，既然已經為執法格局的調整留出法律出口，當然不能讓第110條一直懸而不決，盡快確定具有執法權和行政處罰權的政府部門有哪些，關系到政府監管主體的職責邊界和生產經營單位所要面對的執法者到底是誰的問題，這個問題既模糊不得，也等不得，否則第110條就會出現制度空轉、無法落地的尷尬局面。同時，由各省級行政單位來確定第110條所稱的“負有安全生產監督管理職責的部門”也存在諸多難題，按照我國目前的行政機關隸屬關系，如果國家部委層面不能就某項工作職責進行確認，相對應的地方下級部門幾乎不太可能去承接，這在政府“條塊”管理運行體制中并不難理解。

二是要解決可能出現的部門重復執法問題。未來，如果安全監管部門以外的其它行業管理部門在本行業領域內實施《安全生產法》所賦予的執法權和處罰權，那么安全監管部門的執法對象將發生變化。原《安全生產法》體制下，安全監管部門可以檢查、處罰所有生產經營單位的執法格局將會改變，難以想象出現安全監管部門和行業主管部門依據同一部法律對同一家生產經營單位均可以實施行政處罰的局面。因此，對于由行業監管部門直接依據《安全生產法》實施檢查、處罰的生產經營單位，安全監管部門的監管權限是否還存在？以何種方式體現？應當有很好的研究并予以解決。否則，既可能出現各部門重復執法的情況，也可能出現有些企業誰都不管的執法真空。

三是要解決“綜合監管”的后果責任邊界。此前，因為安全監管部門具有“綜合監管”職責，導致安全監管部門對管理后果法律責任無限大的問題已經比較突出，在生產安全事故處理中甚至已經到了無法回避的程度。從近年來全國重大、特別重大事故處理情況看，“企業出事故、政府擔責任、監管監察干部受追究”的情況極為普遍。我們知道，事故責任認定的最基礎邏輯是因果關系原則，即具體行為是導致事故發生的原因，才能認定對事故這一結果負有責任。而不是發生事故就一定意味著監管人員的玩忽職守，況且政府行政管理應承擔有限責任而非無限責任。如果任由凡重大或特別重大事故，必追政府工作人員責任的做法持續下去，不但會使負有安全監管職責的政府部門工作人員履職的邊界無法確定，在法理依據上也存疑。這一問題應當以新《安全生產法》實施為契機加以改變。

安全監管部門的“綜合監管”是政府安全生產管理的重要法律制度設計，習近平總書記關于“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產必須管安全”的闡述則為其注入了新的內涵?！栋踩a法》修改完成后，調動各方力量共同維護安全生產秩序、齊抓共管安全生產工作是當前形勢下做好安全生產工作的必然要求，也是安全生產工作由單一部門的執法管制向各部門配合、各方力量參與綜合治理格局邁進的重要路徑。認真研究新《安全生產法》關于安全生產監管體制的變化并提出具體的、有可操作性的制度設計，需要做好頂層設計和有力的政策理論支撐。在國家層面，盡快結合新《安全生產》規定完備相關配套制度，盡快修改國家安全監管總局《關于強化安全生產綜合監管工作的指導意見》（安監總管二〔2010〕203號），不但是厘清新法實施后“綜合監管”變化的需要、基層執法的需要，更是進一步完善我國安全生產監管體制機制的迫切需求。