摘要：文章全方位研究了國外發達國家在高鐵安全立法所采取的立法先行、安全責任制度、事故救援與事故賠償等實踐的基礎上，結合我國高鐵的實際，從中得到理順安全管理體制，建立安全監管機構，強化安全監管職能，明確安全責任、完善技術規范標準，完善高鐵應急預案、事故預防及事故救援處置措施等啟示。

關鍵詞：高鐵；安全；監管；責任；事故

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發展高速鐵路，目前已經成為世界交通業發展的重要趨勢。速度鐵路為運輸帶來高效的同時，其本身也會成為導致事故發生的安全隱患，也直接或間接地成為了造成諸多事故發生的重要誘因。因此，盡管高速鐵路的快捷高速、正點舒適能夠滿足很大一部分旅客的出行要求，但很多國家仍然對高鐵的安全采取慎之又慎的態度。

??? 一、國外高速鐵路的發展及立法概況

（一）國外高速鐵路的發展現狀

1964年日本投入運營的“新干線”系統，是人類歷史上第一個實現“營運速率”達到200公里的高速鐵路。目前，全世界運營中的高鐵總里程已達2萬多公里，這些線路分布在包括中國、日本、法國、德國、西班牙、英國、美國、韓國、俄羅斯在內的14個國家和地區。^①目前，隨著各國高速鐵路的大量建設和不斷投入運營，規范高速鐵路運營，特別是立法規范高速鐵路安全運行已成為多數國家的選擇。盡管對于高速鐵路的定義，國際上仍有一些不同的爭論^②。但無論怎樣，高速鐵路在速度上遠高于一般的鐵路，其安全性能更值得關注是不爭的事實。

不同國家的高速鐵路安全立法，實際上是不同政府高速鐵路產業政策的法律化。擁有已經投入運營或正在建設的高速鐵路的世界各國，由于政治體制、歷史傳統、經濟文化、人文背景不同所導致的安全立法習慣上的巨大差異，使得各國在制定高速鐵路安全法律規范體系以及制度內容時，呈現出紛繁多樣、形式各異的狀態。以德國、美國為代表的傳統鐵路強國在高速鐵路立法時，大都采用了以原有的一部行業基礎性、綜合性法律規范為基礎，并配套以其他相關法律法規，最終形成系統性與靈活性兼備的法律體系的方式。而以日本為代表的一部分二戰后高鐵得以迅猛發展的國家，在安全立法上更多側重于平行立法、分類立法，以一系列單行立法，規范行業中各類的問題。盡管，各個國家在安全立法體例上有著差異和不同，但大部分國家都秉承了高鐵建設安全立法先行的原則。

1.日本高鐵立法先行，為民營化改革保駕護航

1959年開始動工建設的日本新干線，是指相對于原來的鐵路干線而增設的新的干線。（按照《全國新干線鐵道整備法》規定，新干線鐵路必須是在主要的區間能夠以200km以上的速度行駛的干線鐵路，因此日本的新干線鐵路基本等同于高速鐵路的概念）在接下來的1960年，日本政府為了新干線的建設與管理，專門制定了一部單行法律《全國新干線鐵道整備法》，并根據新干線的發展情況不斷修改完善。

　　該法規定了新干線的管理體制，確定了行政、建設、業務運行三位一體的管理機制。作為中央政府的代表，國土交通省(2001年前是運輸省)，只履行制定運輸安全政策和新干線發展規劃等行政管理權限，不參加建設和實際運行業務，并指定建設主體和運營主體。

　　日本除了《全國新干線鐵道整備法》之外，有關新干線的法律還有規范鐵路建設方面的《全國新干線鐵道整備法施行規則》、鐵路企業方面的《鐵道事業法》、運輸法方面的《交通安全對策基本法》、以及行業管理方面的《關于對妨礙新干線鐵道列車運行安全行為處罰的特例法》和作為特殊的必須制定防災業務規劃的《災害對策基本法》等法律法規。這些法律的頒行，幾乎將高速鐵路運營的各方面內容全部納入了法律調整的范圍，以全方位、多層次、系統化的立法為高速鐵路的建設發展保駕護航。

2.德國實行安全責任制，立法規范高鐵安全管理

在德國，火車是人們長途旅行的首選交通工具。高速列車更是德國工程科技的代表作，素以快速、安全、舒適、豪華著稱。但1998年的德國高鐵事故，為德國高鐵的安全管理敲響了警鐘。此后的德國除了不斷改進的高鐵技術外，也有針對性的出臺了一系列法律法規，例如，德國《鐵路新秩序法》中的《通用鐵路法》、《聯邦對鐵路交通運輸管制法》、《聯邦鐵路線路擴建法》、《聯邦鐵路合并與重組法》等，通過法律對高鐵建設和運營中涉及的安全問題，包括技術規范、管理規范、物質裝備、人員配備等，進行全方位規范，確立了高鐵安全管理底線，逐步成為保障德國鐵路安全的另一個重要支柱。

在安全管理組織機構設置方面，《通用鐵路法》規定，鐵路公司負有安全運營、安全建設基礎設施、車輛和配套設施的義務，并負責維護使其在安全的狀態下運轉。鐵路公司董事會專設一名董事主管安全，安全部也設有安全監事專管安全，全德16個分公司都設有安全分部，所有的安全主管享有特殊的法定權利，專門負責安全管理。在事故預防方面，有專門的《鐵路法》、《危險品運輸管理規定》、《事故處罰規則》等加以規定。在人員管理上，德國還有配套的鐵路企業安全經理法規，規定安全主管的上崗資格需要通過國家的專門考試才能獲得，鐵路公司聘用的安全主管還需要得到鐵路監管當局的正式確認。

3.美國充分調研，立法確立高速鐵路發展規劃

高速鐵路計劃在美國已經進行了多年的預研究。聯邦鐵路局自1967年成立以來，其重點工作之一就是促進高速鐵路和其它城際客運服務的發展。除了在1973、1975、1978年三次修改《聯邦鐵路安全法》外，美國政府還于1991年制定了《路上綜合運輸效率法案》、《21世紀的變通均衡化法》、《2009年美國復蘇與在投資法案》等一系列法案、政令，以立法確保發展高速鐵路的政策和資金支持。尤其在奧巴馬總統簽署高速鐵路的戰略性規劃后，高速鐵路的發展在全國各地逐漸成為現實。

2009年6月17日，聯邦鐵路局局長發布可用資金公告（NOFA）以及《高鐵及城際客運鐵路項目》暫行指導意見。對于已提交的工程和項目計劃，該意見確定了是否考慮批準的評估標準——運輸的安全性和安全規劃。而該《戰略》則詳細描述了聯邦鐵路局為發展高鐵系統而制定的特殊政策以及附加安全指南。

4.西班牙立法明晰權責、為無差異運營提供良好的法律環境

目前，西班牙超過日本和法國，已經成為世界上高速鐵路最發達的國家。西班牙已經在營運中的高速鐵路火車（AVE）有8條，西班牙已建成的高鐵系統以馬德里為中心，向南部、東南部、東北部、東部輻射，連接了馬德里與巴塞羅那、瓦倫西亞、塞維利亞、馬拉加等主要城市。其中，第一條高速鐵路是馬德里-塞維利亞線，于1992年開通。已經在營運中的Avant（中途高速火車）也有7條。

西班牙高速鐵路立法主要以2005年生效的《西班牙鐵路法》為核心，以《2002-2007年國家交通運輸基礎設施規劃》和《2005-2020年運輸基礎設施發展戰略規劃》兩個戰略規劃為指導，輔以各地紛紛出臺的適合當地高速鐵路發展具體情況的高鐵立法。其中比較完善的有《加泰羅尼亞地區鐵路法》等。

?二、國外發達國家高鐵安全立法主要內容

（一）高鐵安全綜合法律規范

1.歐盟高鐵理順體制，強化安全監管職能

“網運分離”是歐盟指導高速鐵路基礎設施建設的基本原則。網運分離主要為歐洲鐵路網一體化而設定，保證一國公司可參與其他國家的市場競爭。在整合歐盟內部市場和路網的促動下，歐盟出臺了《關于跨歐洲高速鐵路系統的互通性》、《關于跨歐洲高速鐵路系統的基礎設施子系統互通性的技術規范》在技術層面確保了按各國政府照市場規律行事，運營企業自行設計其投資和融資等商業計劃；同時保證了鐵路運營企業在定價、采購、擴展市場，以及發展新技術方面享有的自主權。

歐盟在2004年頒布統一的安全標準指令，要求成員國建立一個獨立的安全監管機構和專門的事故調查部門；同時成立了歐盟鐵路署負責監督各國安全監管的執行情況，并向歐盟做出反饋建議，是否需要推出新的安全指令。

2.法國完善安全監管體系，確立獨立監管職能

一個獨立于鐵路部門任何一個相關參與者的調查機構，是保證調查透明，并吸取事故教訓的唯一途徑。法國嚴格實施獨立監管、獨立調查。法國的最高層安全管理者是法國交通部地面交通司，對國內各運輸企業負有安全管理的責任，直接管理對象是路網公司和法鐵以及其他運輸企業。

另外，在鐵路局設運營系統安全室和安全監察室，安全監察室含機車車輛、司機乘務、線路等監察崗位，建立了與國家級安全技術管理相對應的安全保障體系。同樣，在運營段和基礎設施段等建立與上級部門對應的專業安全責任部門和具體責任崗位。

3.德國專設安全管理機構，嚴格責任追究制度

德國高速鐵路建設啟動之初，即從立法入手，修改了《鐵路基本法》并制定了《鐵路新秩序法》。《鐵路新秩序法》是實現鐵路改革所需一系列法律的總稱，主要包括《聯邦鐵路合并與重組法》、《德國鐵路股份公司組建法》、《通用鐵路法》、《聯邦對鐵路交通運輸管制法》等。這些法律、法規的頒布實施，不但為德國高速鐵路的發展規定了目標、任務和實施步驟，也為高速鐵路安全等一系列問題作出原則規定，為高速鐵路的高速發展奠定了堅實的法律基礎。

在設立安全管理機構方面，德鐵采用的是三級安全監控體系。首先，聯邦鐵路局有一個進入德鐵集團董事會的專門負責督促德鐵落實德國政府有關安全規章的人。其次，在德鐵路網內部也有一個專門負責監督各部落實安全規章的部門。最后，就是德鐵制定了保證安全生產的各項規章制度。一旦事故發生，不僅鐵路部門而且各地方政府都會積極介入事故的處理。

4.西班牙建立完全獨立的安全監管機構

在高速鐵路安全監管方面，在西班牙鐵路法中，明確規定建立鐵路監管委員會，監督鐵路運輸職責，確保國有運營商和私人運營商進行無差異性運輸。但是，由于歐盟指令并沒有明確規定鐵路監管機構必須作為一個獨立的部門，而且在最初的西班牙鐵路法中對此也沒有做出明確規定，因而鐵路監管委員會與能源或通信監管委員會不同，在很長一段時期，它只是發展部的一個內部部門，其獨立性較小。而在2005年，西班牙政府出臺一項新的競爭性政策，建立了真正獨立于發展部之外的鐵路監管機構。

（二）高鐵安全技術規范

1.檢驗檢測

（1）法國立法確立完善的預測報警系統

法國TGV高速列車30年來在其自身的鐵路線上未出現過一起人員死亡事故，其安全性與鐵路系統完善的監測報警系統分不開。比如，巴黎至中部工業城市里昂的高速鐵路線全線無平交道口和隧道。鐵路沿線不設置任何單獨的行車信號，而是采用自動安全信號系統，司機可通過軌道傳導的低頻電流探測前方道路狀況。駕駛室和控制中心之間有一套不間斷的無線電通信系統，保障列車的高速與安全。此外，車內還設有旅客報警系統、防范司機打瞌睡的監視器、火災報警系統、道路災情報警系統等。

（2）韓國立法找準癥結，制定針對性強的安全規范

2011年以來，KTX高鐵系統發生技術故障事故總計11起，因此被戲稱為“事故鐵”。韓國政府近日給KTX高速列車系統加設一套新安全管理措施：對現有所有列車進行安全檢查，悉數更換所有列車的“問題零部件”。政府同時準備成立一個“維護操作組”，監督檢查韓國鐵路系統。

2.特殊防護措施

（1）日本強化事前預防措施，確保高鐵安全運行

為了預防和應對可能發生的高速鐵路安全事故，日本高速鐵路系統從地面設施、軌道建設到車輛和設備的維護檢修系統均采取了一系列特殊防護措施，確保新干線保持最好狀態。

在地面防護方面，為避免閑人進入新干線，有礙高速列車運行，在線路兩側，設置了金屬防護網柱，及警示標牌。每隔500米設l門，平時上鎖，鑰匙由專人保管。如需進入線路，必須辦理有關手續，并須佩帶專門的臂章及護帽；在公路跨越新干線或與新干線并行處，設置了防止汽車翻落的防護工程，或在既有鐵路上鋪設防脫護軌。；沿線每250米、站臺每50米，設列車防護開關，以備線路異常或有障礙物，或站臺上有乘客跌落時，及時通過自動信號設備使列車停車。

在列車自身防護方面，列車全部采用不燃或阻燃材料制造。每節車上裝有熱、煙檢測器，火警報警開關。每節車廂均可與司機通話。駕駛室裝有可監視列車運行狀態和車上機械工作狀態的監視裝置，以便于司機及時發現異常，采取措施。駕駛臺上設有接地保護開關，一旦出現緊急情況，操作開關，可使障礙點周圍25公里范圍內上、下行接觸網斷電，使該范圍內列車停車。

（2）德國事故后全面檢查，出臺安全統一管理措施

1998年艾雪德事故[1]事發后第二天，德鐵降低了全線高速列車的時速，并全面檢查安全性，隨后按照聯邦鐵路局的要求，停運所有同型號列車，對其進行超聲波安全檢測。