4　超生產能力和安全保障能力生產：煤礦安全治理的主要障礙。
　　面對不斷惡化的煤礦安全生產狀況，中央政府的治理整頓政策和措施首先受到了來自煤炭市場的巨大壓力。2003年以來，中國經濟保持9％以上的增長速度，每年煤炭消費量增長7％－9％。消費需求增長導致煤炭產量增長，從2001－2003年，全國原煤產量的累計增長量高達7.38億噸，累計增幅接近 74％。2004年，原煤產量達到19.5億噸，與2003年相比，增加2，28億噸，增長13.2％；2005年，原煤產量達到了21.9億噸。比 2004年增長9.9％。來自官方媒體的消息稱，原煤增產主要是通過煤礦超出設計能力的生產實現的。2004年，全國27個產煤省(市、自治區)中，有 20個省(市、自治區)超產，其中19個省(市、自治區)超產在10％以上，福建、陜西、北京等地超產均在50％以上。在超出生產設計能力的同時，原煤生產也超出了生產安全保障能力。根據國家安全生產監督管理局的調查，2003年，全國原煤年產量為17.28億噸，而當年年底，全國具備生產安全保障能力的礦井的生產能力僅為11億噸，至少有6.28億噸的原煤是在沒有安全保障的情況下生產出來的；2004年，全國原煤年產量為19.5億噸，當年全國具有安全保障的生產能力僅12億噸，至少有7.5億噸的原煤是在沒有安全保障的情況下生產出來的。在經濟增長目標的刺激下，煤炭市場的需求已經不可能由那些安全設施和制度較為完善的國有煤礦予以滿足，這就為小煤礦提供了廣闊的生存和發展空間。2005年，全國小煤礦產量占到了總產量的38％左右。一方面，小煤礦產量份額的急速增加，再加上小煤礦安全投入不足甚至完全沒有安全投入，使得小煤礦不僅產量大增，而且成本也相對低廉，這就反過來迫使國有煤礦進入了減少安全投入和超設計能力生產的行列。另一方面，由于小煤礦在煤炭市場中已經占據了舉足輕重的位置，對小煤礦高頻率的關閉整頓，則直接影響著全國煤炭市場的供給，導致煤炭供應形勢更為緊張，并成為推動煤炭價格上漲的一個重要因素。從2005年8月份開始，政府在全國范圍內對小煤礦進行治理整頓和關閉，由此產生的煤炭供需缺口將主要通過國有大煤礦產量的快速增長實現。有人認為，從統計數據看，小煤礦僅占全國煤炭產量的三分之一，關閉小煤礦不會對煤炭業產生太大的影響，關閉小煤礦留下的缺口完全可以通過提高國有煤礦的生產能力來填補。但事實上，這給國有煤礦造成了巨大的增產壓力，使這些煤礦有了更好的借口變本加厲地超設計生產能力和安全保障能力生產，進而加大了國有煤礦發生特大安全事故的隱患。2005年11月27日發生的龍煤集團七臺河分公司東風煤礦煤塵爆炸事故便驗證了這一點。一直以來，各級政府以經濟增長為主要執政目標，這一目標引發了以煤炭為主體的能源市場中幾乎無止境的需求。而對市場經濟就是“增長經濟 ”的狹隘理解，則必然造就一個“有中國特色”的畸形病態市場經濟。在這個忽視社會公正的市場中，政府這只“看得見的手”已經無法抵御“看不見的畸形市場之手”的操控，包括中央政府在內的各級政府早已不能再像計劃經濟時代那樣，強制性地對煤礦實施管理和控制。當政府仍然試圖用慣常的行政強制手段去整頓治理煤礦安全生產秩序時，便總是遭遇到來自“畸形病態市場”的抵制，致使對煤礦安全一系列的治理措施無法獲得預期的效果。其實，即使在正常的健康的市場經濟環境下，市場需求、產品價格、企業利潤和預防事故之間的關系也是復雜的，而政策實施的效果如何，最終還要視政府、企業和工人各方之間的互動和各種因素之間的關系而定。
　　
　　5　監管責任失察，權錢交易嚴重。
　　政府職能部門對煤礦生產的責任監管所產生的問題，主要是監管機構的設置和權力配置存在失衡，對權力運用過程中的監督機制不健全。現行的權力運行中產生的腐敗現象，是煤礦事故頻發的重要原因。具體來說：(1)存在著政府職能交叉造成的權力執行中的推諉、扯皮、責任喪失等，集中表現為監管是在不合理的權力配置體制和權力結構以及不受監督和制約或監督制約不規范的公權力責任喪失下進行的，造成了權力使用的浪費和權力的不公平。(2)存在著安全生產監管系統和監管官員自身未被監管的體制漏洞。誰來監管監管者，監管者一旦失職，誰來追究監管者的問題沒有解決。出現安全生產事故后，基本上是自己查自己，自己對自己監管，走上了一個機制怪圈。(3)存在著監管系統中外部力量介入的障礙和渠道不暢，立法、司法、新聞輿論等監督作用小于行政監督的作用。更缺乏廣大民眾通過擴大權利的途徑參與監督的機制。忽視民眾的話語權就無法直接反映弱勢群體的意志和聲音。造成了內部權利強勢下外部力量很難介入的局面。(4)存在著煤炭行業管理部門所轄煤礦管理機構和煤礦安全監管部門所轄管理機構安全檢查中的故意庇護，對一些重大事故的隱瞞欺騙和弄虛作假行為。曾經發生的廣東大興煤礦特大透水事故造成123名礦工殞命的重大事件，由若干工程研究人員組成的專家事故調查組做出的事故鑒定結果卻是此煤礦生產條件是“安全”的。前不久媒體披露，山西省一些地方，在不長的時間內先后發生數起安監局官員接受煤礦老板的賄賂達600多萬元人民幣，形成極其嚴重的你當搖錢樹、我當保護傘的惡性循環。雖然暴露出的是個別現象，但足以說明權錢交易這種腐敗的嚴重性。

　　三、完善制度環境是實現煤礦安全生產的根本保障
　　
　　煤礦安全生產離不開制度規范化，制度規范化當然離不開生產企業的法人治理結構和科學管理水平等內部制度環境建設，在目前的市場經濟體制轉型期，更離不開外部的制度環境建設。外部制度環境的和諧是治本的關鍵。煤礦安全生產作為國民經濟安全運行的一個縮影，直接反映了經濟和社會發展的基本理念，沒有安全就沒有一切，沒有安全就沒有長治久安，沒有安全就沒有市場經濟的健康發展，而要安全必須有完善的制度保障。
　　
　　1　增強安全意識，完善投入機制。
　　安全體現以人為本，誠信是安全生產與和諧社會的基礎，以誠信為本的理念是企業管理者和政府官員責任的核心，官員除了官員的職責和服務外，應當把自己立于礦工的天然監督之下。增強安全意識要樹立科學的政績觀，讓安全意識與風險意識結合，讓企業效益與社會效益統一，把安全始終放在預防的基礎上。增強安全意識要突出煤礦企業的特殊性，嚴格節能降耗，把安全生產目標盡快納入管理者的考核目標。同時盡快改變傳統的以產量、指標、利潤為主的評價體系，加強安全預防的重點考核，并把安全隱患和隱情分解成模擬交易的商品，轉換成費用的支出進行獎懲性考核。增強安全意識要徹底轉變粗放式的經濟增長方式，特別是解決地方職能管理部門的官僚主義、形式主義和好大喜功、大話空話的思想作風和工作作風。增強安全意識要充分關注社會底層的煤礦工人，防止道德淪喪，用官員的道德良心換取真正的人文關懷，情系民生應當成為政府和企業道德標準的試金石。煤炭作為開發型產業，走的是傳統的工業化初期煤礦生產的老路子，一直是在過度性和掠奪性開采中配置煤炭資源，久而久之造成了安全生產的基礎脆弱，投入不足。增強安全意識要增加開發型投入，尤其是科技創新的投入，解決煤炭產業深加工落后、產品附加值低的問題。煤礦生產的基礎投入需要大量成本，在煤礦生產設施暫時投入不足的情況下，通過技術力量，緩解煤礦現場、設備等弱化的局面。增強安全意識要加大政策傾斜的力度，區分企業狀況，采取鼓勵政策，給予環境治理好的企業差別補貼，扼制不安全造成的政府買單的惡性循環。增強安全意識要使政府職能的調控活動常規化，針對調控重點，圍繞調控中心，切實加大可持續發展的監控，減少管理成本。增強安全意識要健全安全信息披露機制，公開信息渠道，公開社會監督，防止權力愚弄民眾，讓民眾及時掌握安全信息。目前，在即將實施的《政府信息公開條例》的基礎上，完善政府機關的新聞發言人制度，以保證信息渠道的權威性和公開性，保證政府信息秩序的健康有序。
　　
　　2　變革審批制度，實行產權分離。
　　煤礦安全生產是否落實到位直接體現政府職能的根本性轉變，要改變傳統的計劃經濟體制下習慣的政府職能運轉方式，讓政府職能緊密圍繞權力范圍的有限權力展開，把行政審批壓縮到最低限度，減少對經濟活動的過多干預。審批過程要以安全生產為中心，以煤礦生產能力為尺度，確定以規模扼制超采率，逐步形成整合能力的標準，從而使不合乎開采標準的煤礦在審批源頭上予以杜絕。防止應該關、停、并、轉的小煤窯仍然遍地開花的情況發生。要改變審批職能的衙門作風，使其規范化和透明化。因為增加任何一道審批程序，在機制不健全的情況下，都有產生腐敗的可能。防止官員以審批權為手段進行“官煤勾結”潛規則的運用，只有實行簡化審批和陽光審批，才能防止“權力資本化”引發的審批瀆職和失職行為。應從扼制審批不作為做起，嚴把人口關。審批是政府的職能行為，它在制度流程上約束行政能力的去向，產權是審批的前提，只有產權是清晰的，審批才不會糊涂。過去幾十年里，礦產資源的管理，一般都是采取行政手段無償授予礦業權，導致絕大多數的開采企業無償占有礦業權。煤礦的行政審批制應當在產權分離的基礎上，徹底取消行政劃撥，加速實現市場拍賣制度，讓地方政府從礦業權的地方資源自行配置中解脫出來，變更礦產權開發的地方資源劃歸方式，實現誰采全民所有權的礦，誰就使用后交足全民的錢。這樣既可以減少資源的浪費，又可以扼制野蠻和非法開采，更重要的是扼制“官煤”勾結，從根本上杜絕公務員變相投資煤礦，享有干股坐享分紅等不正當獲利行為。最近媒體報道，山西省在全省范圍深入開展清理國家機關工作人員和國有企業負責人投資人股煤礦，共計查處違規資金1，7億元，雖然只是冰山一角，但足以說明問題的嚴重性。
　　
　　3　健全市場秩序，加速價格改革。
　　煤礦資源的開發和利用，應當按照市場化的運作模式。煤礦生產安全問題說到底是舊體制的弊端和習慣造成的，特別是資源性產品的價格改革總體滯后，沒有反映真實的價格和真實的社會需求，沒有充分體現資源的緊缺性，現有的價格機制未能有效地按照市場規律調節生產和消費行為。煤礦資源作為戰略性資源，應當在摒棄計劃價格、梳理計劃調配、運用宏觀調控手段的基礎上，健全市場體系。要保障煤礦生產安全，必須保證市場秩序，要對礦業權和開采權實行公開競爭，通過市場拍賣等方式取得。只要減少權力干預和權力滲入的可能性，就減少了盲目開采和獲取暴利的可能性。要對采礦權實行經濟核算的辦法，用投入一產出比例分析，解決投入成本上升與收益下降的矛盾。要減少煤礦生產的不安全因素，就要扼制價格暴利產生的土壤，通過價格調控回歸正常的利潤是必然選擇。要從開發和利用煤炭資源的供給總量和供給結構上保持平衡，改變現有的需求拉動型的價格上漲；建立資源后備和儲備制度，達到煤炭資源的有序放開；調整下游產業的增長方式，進入價格機制引導的良性循環。要把可持續發展納入成本核算體系，保證安全生產過程中考慮綜合效應。煤礦生產應特別注重循環經濟和節約經濟，注重把植被破壞、耕地受損、空氣污染、廢棄煤矸石堆積等生態環境惡化指標計入成本，克服煤礦生產的短期行為。要讓政府從習慣的行政管理方式中退出，必須減少行政干預，政府應當著力進行電子信息化建設，通過正常的價格信息渠道傳遞和反饋價格信息，引導企業從戰略上調配資源，保證煤炭產業的有序發展。
　　
　　4　加強法制建設，實現依法治礦。
　　政策和法律雖然不可相互替代，但是二者可以相互作用。所有的政策只有在法律的約束下，才能使政策的執行力不會偏離法制經濟的軌道。法律的約束力對煤礦安全生產行為來說，可以徹底規范什么可以做、什么不可以做、不可以做的一旦做了該受到什么樣的懲罰。當法律健全后，安全生產的漏洞就會大幅減少。煤礦安全生產必須著重完善法制建設。首先，要繼續完善各種法規，實行依法治礦。在《煤炭法》、《安全生產法》、《保護煤炭資源環境法》等法規和《國務院關于預防生產安全事故的特別規定》等條例的基礎上。根據煤炭行業的生產特點，保證各種法規的有機銜接，盡快補充各種專門性和具體性法規，尤其是煤炭資源合理開發利用和安全生產責任追究制度以及調整煤礦生產勞資矛盾等法規。從立法環節上實現依法治礦戰略，保證生產安全有法可依，保證在現有的煤炭資源不能滿足人們需求的前提下，及時有效地保護煤炭資源，保證可持續發展的能力。其次，要完善執法環節。法規多多，關鍵在于執法力度。必須解決依法行政中，官員以法律的制定者自居，權大于法，政府行為凌駕于法律之上的行為，應當在立法環節上制定詳細的約束執法者的法律，保證執法必嚴。必須加強執法隊伍的建設，在選好人的基礎上，嚴厲打擊官員充當黑惡勢力保護傘的行為。必須加大法律懲罰力度，用法律監管監管者，保證官員的權力意識絕對服從法律意識，對于生產安全中的緩報、謊報、瞞報、漏報、編造等行為，以法律懲戒為主，行政懲戒為輔。對于商業賄賂行為和瀆職行為等應重拳出擊，嚴厲地打擊。最后，要保證執法環節健康有序，必須讓法深入人心，法律要為人民大眾所熟知。對于礦工來說，不僅有保證安全的經濟法規體系，還要有完善的合同或契約以及勞動仲裁制度，使礦工在行使自身權益的時候，在錢與命的博弈中得到應有的法律保護。
　　
　　5　推行垂直監管，扼制權錢交易。
　　社會主義市場經濟應當是規范的法制經濟，法制經濟通過政府的責任力和決策力，通過政府的執行力和監督力去體現。如果法制進程中的政府執政能力是滯后的，尤其是執法環節是權大于法的，那么，安全生產等一系列有關國計民生的重大問題都會大打折扣，還會從根本上動搖中國特色社會主義的經濟基礎。煤礦安全生產問題，集中反映了政府職能轉變中的政府定位和機構改革的重大問題，在法制的不斷完善的過程中，應當完善行政管理的運作方式。要從政府職能的橫向管理層級體系中，思考像環保部門的權力弱化導致的經濟發展與環境治理的不協調造成的危害等問題。煤礦安全生產的政府監管部門，應當改革職能交叉的弊端，對于極易發生安全事故行業的管理，實行垂直管理制度，其職能應和地方政府脫鉤。在解決礦難問題上，政府安全監管部門往往受到來自各方面的干擾，難以卓有成效地開展工作，國家應當根據行業管理的特點，在機構設置上實行脫離地方并減少層級的中央直接管理，或者實行一對一的管理。要從嚴要求官員的做人準則，把官員的“社會良心”上升到社會責任的高度，對于應付了事、漠視弱勢群體等行為，視為事故應承擔的責任嚴肅處理。要健全重大責任的追究制度，從配套機制上阻隔各種干擾渠道，對于安全事故中的重大失職行為，應嚴厲打擊。要建立權力制衡機制，使決策、執行、監督三位一體，根據煤礦生產的特點，制訂“保一方平安，造福一方”的安全標準；一旦失職和失察，特別是故意袒護，必須嚴懲不怠。2007年5月24日發生在湖南郴州市臨武縣金江鎮鳳凰嶺煤礦的瓦斯爆炸事故，實際礦難死亡13人。但是，煤礦、金江鎮、臨武縣政府和有關煤管部門四個層面都對事故進行了隱瞞。這個案例表明權力一旦失控，官煤勾結必然導致嚴重的腐敗。要使權力陽光運行，除了把煤炭生產管理部門的權力審批置于專門機構監管之下，防止審批權的濫用外，還要加強權力的外部監督，發揮輿論和民眾正常民主的監督作用，防止權力脫離民眾的視線，成為少數人謀取私利的手段；權力一旦失去外部監督，腐敗就難以根除。
　　煤礦安全生產是我國經濟生活中的大事，必須解決好，否則它將直接影響到和諧社會目標的實現。解決好這一重大問題，必須從制度規范上下工夫。當前主要應當加大政府職能轉變和權力轉移的步伐。以企業的外部制度環境的完善為突破口，徹底解決權為民所系、權為民所用、權為民所謀的問題。如此，煤礦安全生產事故頻發的問題就一定能解決好。