????(4)法律政策缺乏應有的穩定性。目前各地存在的一個問題是在重大事故發生后，對本地所有煤礦，不管其有無違反安全生產法律法規現象，一律停業整頓或者干脆關閉，這種處理方法只是風險的轉移和積聚，而不是風險的釋放，也更容易加劇業主快出煤，減少安全投入的短期行為。

????(5)執法尺度不一，執法部門自由裁量權較大。違反行為相同的沒有得到同等對待，事故責任人處理輕重懸殊，監察處罰深入程度不一。處理違反安全生產法律法規的煤礦時，視違法煤礦與執法部門的關系而定。《煤礦安全監察條例》第4章對各種違法違規的處罰由較為明確，可部分執法機構擅自操作，降低處罰數額，甚至處罰數額低于法律規定下限。

????1.5 監察人員本身存在的問題

????各級煤礦安全監察機構建立時間不久，管理上尚不健全，對執法責任不明和對執法者缺乏必要的執法約束，造成執法機構本身的腐敗和執法行為的非規范運作。

????(1)安全監察人員的行政執法意識尚未完全確立，其法律意識、法制觀念、工作方法及系統掌握相關知識與技能等方面尚有差距，特別是缺少既懂法律又具備專業知識的人員。有的人員源于政府或煤礦企業，與各方面有著千絲萬縷的聯系與感情，礙于情面，懼于壓力而執法不嚴。

????(2)寬容態度。一些基層執法機構的領導為應付地方政府及煤礦企業方方面面的關系，在執法力度上較軟弱，不愿得罪人，致使在法律、法規的執行上，上級機構的指令被層層折扣，大大降低了煤礦依法執法的績效。一些執法人員明明發現了問題，卻礙于情面或對自己的影響，“大事化小，小事化了”，在執法過程中，面上的檢查多，有針對性的檢查少；檢查多，處理少，手段軟；對存在問題經濟處罰的多，對人的處理少。

????(3)作風飄浮。部分執法人員在執法過程中走馬觀花，發現不了問題。少數執法機構自身行為不正，在執法過程中對同樣的問題分彼此，論親疏，不能一視同仁。一些人以執法者身份自居，自認為高人一等，到煤礦上指手畫腳，打亂煤礦正常的運作規章。

????(4)謀取私利。一些執法人員為謀取個人私利，是非界限不清，濫用職權，弄虛作假，欺上瞞下，導致由于執法失職出現一些大案要案，付出了慘痛代價。

????2 煤礦安全監察行政執法現存問題的主要原因

????2.1 煤礦安全監察法制體系不健全，影響煤礦安全執法的績效

????我國煤礦的安全法律體系比較復雜，包含多種法律形式，表現為梯級法律層次的綜合性、多元化和開放式的系統。它既包括作為整個安全法律法規基礎的憲法規范，又包括行政法律法規、技術性法律規范和程序性法律規范。目前從形式上看我國煤礦安全法律體系已較為完善，但由于多種原因，在這一宏觀體系內，還存在著法律內容滯后、法律空白、法律之間相互矛盾等許多問題，有待于改進和完善。

????(1)立法滯后。煤礦安全的依法行政，需要法律的強制作為保障，但現有煤礦安全法律法規并不完備^[1]。首先。法律法規體系不健全，一些急需的法律法規尚未制定出來，造成煤礦安全無法可依，如：《礦山安全法》是指所有礦山企業，缺乏煤礦的特殊性和針對性。《煤炭法》是煤炭行業的母法，煤礦安全是其中一部分，但其概括性較強，操作性差。《煤礦安全監督條例》雖有其安全的針對性，卻缺乏系統性。其次，法律法規之間配套性差。就規范煤礦安全生產的法律法規來看，在同一層次的法律規范中有彼此不協調之處，在不同層次的法律規范中有下位法違反上位法之處。再者，法律法規的操作性差：有的法律規定過于原則；有的法律規定理性化色彩濃厚，脫離實際；有的法律規范不完整，只有行為模式的內容，沒有法律后果的內容。

????(2)重視實體性法律立法，忽略程序性法律立法，這就使得煤礦安全執法主體難以通過法定程序去行使權利，履行義務，并在權利受到侵害時得到幫扶^[2]。

????(3)技術性法律規范不到位。安全生產標準和行業標準多而雜。煤礦安全監察要實現監察目的，需要法律對監察技術體系環境、煤礦隱患及事故調查處理分析技術等技術規范進行法律保障，而這些都是目前我國監察法制體系所欠缺的。

????2.2 煤礦安全監察運行機制的不完善整體制約了監察功能的發揮

????目前，我國煤礦安全監察的運行機制是“政府統一領導、部門監察、企業負責、群眾監督和社會支持”^[3]。在市場經濟條件下，生產的模式完全與計劃經濟不同，生產的主體——企業，不再受國家和行業的指令計劃控制，轉而受到市場運作機制的控制，從而使煤礦安全監察的運行機制不再適應新的形勢，需要一種新的運行機制與之相匹配。目前，這種運行機制存在以下問題。

????(1)關于企業負責問題。對于企業安全問題，企業肯定要負起遵法守法的責任，但負責的不僅僅是企業，許多政府部門和權利機構同樣要對企業安全負責。大量事實說明，這些部門和機構只行使職權而不承擔責任的結果極有可能帶來職權的濫用或無用。因此，只提企業負責是遠遠不夠的，有關政府不負責任甚至比企業的不負責任對安全生產的危害性更大。

????(2)關于群眾監督問題。在當今的國有企業里，工會組織僅僅是一個行政部門。面對頻發的礦難，工人的整體博弈能力十分微薄。盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規定了礦山企業工會應當依法維護職工生產安全的合法權益，組織職工對礦山安全工作進行監督。但實際上，隨著市場經濟體制的建立和企業經營機制的轉換，職工和企業的關系發生了徹底的改變，企業的主人只能是企業資本的占有者，而不占有企業資本的普通職工，只是與企業建立了一種勞務關系。企業職工依據這種勞務關系，是無法對企業進行監督的。

????(3)關于部門監察問題。目前，按照我國“垂直領導、分級負責”的安全監察體制，煤礦安全監察體系缺乏外在的監督制約機制，制約的失衡必然導致權力的異化膨脹或功效萎縮。我國現行的煤礦安全監察行政執法監督體制很大程度上受制于執行權，造成不少環節的“弱監”和“虛監”，實踐證明，只有異體監督才能做到鐵面無私，不枉不縱。按照”管制者俘虜”在社會性管制方面的應用，一旦監管者與被監管者處在利益共同體中，就可能導致監管者被收買，從而致使社會性管制失靈。這種”管制者被俘獲”，既會導致煤礦企業的長遠利益受損，也會導致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，保持監管的獨立性和功效發揮，是我們在礦難后屢屢追問的一個老話題。

????2.3 煤礦安全監察行政執法機制不科學，缺乏全面執法的權威性

????煤礦安全監察行政執法機制，指的是煤礦安全監察行政執法機構在具體履行其行政執法職責時，能依法采取的、使其自身機能發揮效用的一些配套制度、措施和方法等。

????3 結語

????由于煤礦安全監察機構成立時間較短，在執法程序、方法、手段、技術等方面經驗不足，法律規章制度不完善，主觀臆斷性大。而且，在煤礦安全監察行政執法領域尚缺乏專門的程凈規定，程序的不完善影響了執法效能的發揮。

????參考文獻

????[1]湯道路．煤礦安全監察主體的法律思考．河北法學，2005(9)．

????[2]劉超捷，湯道路．論我國煤礦安全立法的不足及完善．煤礦安全，2005(6)．

????[3]慕慶國，王端武，等．現代煤礦安全監察體系概論．北京：中國勞動社會保障出版社，2004．

????作者簡介 華曦，女，云南昆明人，中國礦業大學法學系，從事煤礦安全法律研究。

????信息來源：工業安全與環保