三、?能源安全背景下的中國煤炭清潔化利用戰略取向在目前的工業生產技術體系下，煤炭的消費量不可能有相當幅度的削減。除非發達工業化國家徹底改變生產與消費模式，廣大發展中國家不再將實現工業化作為一個必須實現的目標，世界煤炭的消耗需求才會大量減少。然而，這些假設與現實有很遠的距離。目前較為現實的做法是，主要煤炭消費國應該積極采取政策鼓勵煤炭資源的清潔化利用。對于煤炭大國中國來講，國內正面臨著結構調整、自主創新、能源安全與生態環境保護等現實問題。其中，處理好煤炭資源合理開發利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國家能源安全的關系，并重視煤炭的清潔利用與生態環境保護，對于促進這些問題的解決具有重要意義。而且，國內的能源資源稟賦特征和能源安全形勢，決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用，盡早布局國家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰略。若因其易對環境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外，將給能源安全帶來嚴重威脅。長期以來，煤炭一直以廉價開采為主，其社會成本沒有得到認真考慮。隨著現代科學技術的發展，煤炭完全可以通過環境友好型和提高利用效率的方式實現低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問題，是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放才引致的。環境問題與能源本身無關，而是取決于使用能源的技術和方式。。煤炭在開采、轉化、發電與終端消費等過程中存在著巨大的清潔化空間。當前，煤炭綠色開采與清潔生產、煤氣多聯產、整體煤氣化聯合循環發電、碳捕捉與封存等技術產生的清潔化效應巨大。在世界各國普遍履行碳減排義務的條件下，全球通力合作，重視采用這些新技術，對于確保煤炭在未來的能源供應中繼續起到應有的作用和保障能源安全具有現實意義。為此，政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰略與政策，重視能源政策與產業政策、技術政策的有機結合，促進能源安全、經濟發展和環境可持續性等系統要素實現協同發展。在能源結構上，政府在鼓勵發展核電及可再生能源的同時，應考慮到國內能源資源稟賦情況和嚴峻的能源經濟形勢，尤其是煤炭工業經濟增長方式的轉變與煤炭用途的擴展，重視研究如何更清潔、'高效、安全地開發利用煤炭資源。國內政策制定者已經認識到，煤炭是國家的主體能源，煤炭工業是關系國家能源安全和國民經濟命脈的重要基礎產業。為保障國家能源供應安全，保證國民經濟和社會持續、穩定、健康發展，必須鞏固或提升煤炭的基礎能源地位。中國《能源中長期發展規劃綱要(2004--2020)》提出了以煤炭為主體，電力為中心，石油、天然氣和新能源全面發展的能源戰略。除了重視煤炭的基礎地位外，政府還逐步意識到，發展和推廣潔凈煤技術是保證國家能源安全和可持續發展的戰略選擇。《煤炭工業發展“十一五”規劃》指出：發展煤化工，開發煤基液體燃料，推進煤炭氣化、液化示范工程建設，彌補油氣供應不足，提高國家能源安全保障程度。最近的研究也指出，推進煤炭的清潔化利用、實現從高碳向低碳的轉型是促進中國能源、經濟、環境協調發展的重要途徑[6](P2”22'，甚至認為煤炭供應安全和清潔化利用將成為國家能源安全尤其是電力安全的命脈'7]'P15-1∞。在宏觀政策領域，中國政府在15年前就意識到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年，國務院組織制定了《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發展綱要》，并采取了一些具體措施，在清潔煤技術領域建設了一大批示范工程，個別技術甚至已領先于國際水平。但是，由于未上升到國家戰略層面和相關政策的不配套，以及清潔煤技術具有公共產品屬性，投入大，回報周期長，各方推進的積極性不高，技術應用還存在諸多障礙。到目前為止，國內還沒有成體系的潔凈煤技術產業化指引以及配套的支持措施，而原有的有關鼓勵發展煤炭加工技術的政策已不能滿足現實需要[8]。這里主要牽涉到政策優惠、明確投資主體等問題，特別是還沒有在國家能源安全的戰略層面形成配套政策體系。這是中國煤炭資源清潔化利用遇到的關鍵問題。綜上，鑒于煤炭資源清潔化利用對于鞏固和完善國家能源安全體系的重要作用和意義，政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國家能源安全的戰略層面，并建立起相應的政策法規體系。在嚴峻的能源經濟現實和獨特的能源資源特征條件下，中國如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫，將對國家環境安全和可持續發展構成極大威脅，直接危害國家能源安全。社會節能、總量控制、發展新能源和可再生能源都是實現低碳經濟、促進國家能源安全的重要途徑，但最后必須要落實到煤炭的清潔利用上來曲]。可以說，煤炭資源清潔化利用是保障中國能源安全和經濟社會可持續發展的戰略選擇。

四、?中國煤炭資源清潔化利用的政策重點在目前的技術經濟條件下，煤炭清潔化利用勢必會增加企業和消費者的成本，經濟主體一般不太愿意主動采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發揮公共管理職能，通過制度設計，形成一系列政策法規和有效的激勵機制，以規范企業和消費者行為，引導他們在生產和生活中改變傳統用煤方式，從而減少煤炭使用對生態環境的污染和破壞，保障國家能源安全。一般而言，清潔煤技術對于實現煤炭資源的大規模清潔化利用，保持煤炭產業穩定與可持續發展，具有不可替代的重要作用。此外，許多非技術因素也應該成為政策關注的重點，例如，與煤炭生產、運輸和消費相關的生產模式與消費模式，公眾的參與熱情，政府對于煤炭在國家能源安全體系中地位的認識，以及推進煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團結一致的高效執行力，等等。其中，煤炭產業的發展動力與模式，以及國家能源決策和監管體制機制對于推進煤炭資源清潔化利用至關重要，是促進煤炭資源大規模清潔化利用的突破點。
(一)?完善煤炭清潔化利用技術政策“清潔煤技術”一詞是20世紀80年代初期出現的概念。它是指煤炭在開發到利用全過程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉化及污染控制等高新技術的總稱。當前煤炭資源清潔化利用的突破點在于IGCC和CCS技術。CCS技術是指通過碳捕捉技術，將燃煤、燃氣發電站以及其他碳排放密集產業所排放的二氧化碳分離出來，再通過碳儲存手段，將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的調查，該技術的應用能夠將全球二氧化碳的排放量減少20％～40％。但技術實施過程需耗費大量能量，被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險，更重要的是建設成本和運行成本昂貴，其應用前景還需要進一步探索。IGCC發電技術是將煤氣化技術和高效的聯合循環相結合的先進動力系統。該發電技術將煤氣化，在合成氣進入燃氣輪機之前就將碳脫除，在燃燒發電過程中幾乎零排放，其發電效率高達45％，能實現98％以上的污染物脫除效率，燃燒前進行碳捕捉的成本低。目前，IGCC被認為是21世紀最具發展前景的潔凈煤發電技術，已成為發達國家重點發展的低碳技術。最新的發展趨勢是，可以在IGCC技術中利用CCS方法，對生產過程中的碳進行捕捉和封存。經過二十多年的發展，國外的煤炭氣化、液化以及發電技術已經日趨成熟。我國雖然起步較晚，但在最近的兩三年來已經作為全球領先的高效、低污染煤電廠的建設者脫穎而出，并掌握了相關技術并降低了生產成本。雖然美國燃煤電廠的平均效能高于我國，但是在利用尖端技術提高發電效能和由此進一步減少溫室氣體排放的行動力方面，我國正在迎頭趕上，并有超前趨勢。國內的這些進步得益于清潔煤技術政策，但為了進一步累積優勢、取得重大突破，政府需要改進與完善現有的技術政策，建立健全清潔煤技術創新平臺和激勵機制，重視國際交流與合作，充分發揮政策的引導作用。而且，清潔煤技術政策應涵蓋從生產到最終使用的整個煤炭供應環節，包括資源回收、安全與健康、環境保護和廢棄物處理，等等。(二)調整煤炭產業政策為了順利推進煤炭清潔化利用戰略，必須更加重視煤炭產業本身的發展，這就需要制定與完善清潔化利用目標下促進煤炭產業發展的政策機制。雖然國外有一些成熟的經驗可供借鑒，但是由于發展階段、產業結構、能源特點和體制機制等方面的差異性，適合中國國情的煤炭資源清潔化利用機制與政策有待于進一步研究。在國內能源產業層面，已經將發展潔凈煤技術和循環經濟作為調整煤炭產業結構、提高煤炭及其加工產品商業價值，改善行業發展環境，實現煤炭工業可持續發展的戰略對策。“實施潔凈煤戰略，推進潔凈煤技術產業化”被列為《煤炭工業“十五”規劃》中產業發展和結構調整重點的主要戰略之一。發展循環經濟和保護礦區環境是《煤炭工業發展“十一五”規劃》提出的主要政策措施之一。“十一五”期間，“煤炭產業應大力發展循環經濟”已成為行業內的基本共識[10]'P4_6'。2006年， “全國循環經濟與煤炭產業可持續發展研討會”和“全國煤炭行業發展循環經濟現場交流會”相繼召開。在實踐中，被確定為全國首批循環經濟試點企業之一的山西焦煤西山煤電集團公司，一直致力于突破煤炭企業傳統發展模式，努力形成“煤炭一電力一建材”、“煤炭一焦炭一化工”的循環經濟產業鏈。2009年8月，國內首個煤炭循環經濟園區--山西同煤塔山循環經濟園區正式建成。內蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環境友好型、資源節約型、本質安全型的大型綠色煤炭循環經濟基地。近來，國內最大的煤炭企業--神華集團以示范工程引領煤基能源低碳化，通過研究平臺構建、技術創新和技術集成，陸續建設了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程，大力推進低碳能源技術研究和應用，積極發展低碳經濟。在此基礎上，必須進一步認識到，國內煤炭產業應該以清潔化利用為契機，提高產業競爭力，構建現代煤炭產業體系，以增強保障國家能源安全的能力。也就是說，為了既能保障國家能源安全、又能促進煤炭產業可持續發展，政府需要從國家戰略層面建立煤炭產業清潔化改造、現代煤炭產業與國家能源安全這三者之間的有機關聯。(三)創新能源管理體制機制在體制機制層面，能源決策和監管體系的不完善也是導致以清潔煤為基礎的國家能源安全戰略難以實行的重要原因fL1J(P2-；3)。地方具有較多自主權的分散決策體系，使得地方政府可以通過對地方銀行、電力公司和環境保護機構的控制，有權批準和為電力項目投資，優先考慮當地的自身利益和發展，漠視或抵制以國家為目標的中央政策。在行業內，煤炭工業的高度分散與電力生產的高度集中，也不利于國家政策的推行，長期以來懸而未決的“煤電之爭”是對該問題的集中反映。這種復雜且高度分散的決策體系帶來的進一步后果是區域能源安全戰略斗爭。東部沿海發達地區缺乏對煤炭豐富的西部地區提供的電力可靠性的信任，轉而堅持利用西部的煤炭建立自己的發電廠，甚至寧愿從國外進口煤炭。為了克服地方和中央政府機構、煤炭和電力部門以及各地區間的利益和優先權沖突，中央政府必須采用更加協調、暢通的能源政策決策體系。最近，中央已經對國家能源決策機構進行了重組，賦予高層能源委員會制定戰略和優先權的職責，同時由國家發改委的能源局負責監管能源行業。這些舉措表明，政府在能源決策體制機制方面已經邁出了正確的一步，今后國家能源決策和監管體系的完善工作還需要繼續下去。特別地，為了加快推進煤炭資源清潔化利用和保障國家能源安全，需要在國家能源委的體制框架內，從國家能源安全的戰略高度建立有利于促進煤炭資源清潔化利用的體制和決策機制。煤炭資源清潔化利用對我國能源安全的影響是一個系統工程，包括開采、轉化、發電與終端消費等過程，以及主要用煤的產業領域。利益相關者往往片面強調自身的利益訴求，不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果，因而需要政府進行整體規劃和利益協調。因此，除了科學運用各種政策工具外，還需要重視與煤炭資源開發者、生產者及主要用戶之間的政策交流，建立基于市場規律和政策偏好差異性的長效機制。

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