淺談安全生產監督管理體系存在的問題及對策

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隨著我國體制改革和經濟的持續高速發展，企業的生產經營監督體制發生了重大的變化，隨之在九十年代末期出現了我國重特大安全生產事故頻發的局面，在國內和國際上都產生了不良的影響。進入21世紀，國家領導人對安全生產工作高度重視，隨著依法治國理念的進一步深化，2002年6月29日，九屆全國人大委員會第二十八次會議正式通過了具有重要意義的《中華人民共和國安全生產法》，建立健全安全生產監管機構，2005年原國家安全生產監督管理局（副部級）正式升格為安監總局（正部級），其監管職能和權威進一步加強，今年又制定了《生產安全事故報告和調查處理條例》和《〈生產安全事故報告和調查處理條例〉罰款處罰暫行規定》等法律法規，為我國的依法監管安全生產奠定了堅實的基礎。但是，目前我國的安全生產監管體系仍存在的突出問題，對架構和建設統一協調、層級健全、職能到位、高效權威的安全生產監管執法體系，是抓好安全生產工作的一大重要環節。
一、淺析當前安全生產監管體系中存在的問題
安全生產監管體系是指各級人民政府負責安全生產監管和行政執法的組織機構和行政執法人員合理配置、有關部門職責科學分工、監督執法機制協調高效的統一體，即安全生產監管執法的機構、人員、職責、機制的有機結合。建設安全生產監管體系是一項長期任務，當前存在的突出問題有：
（一）、機構不健全，監管人員業務不熟悉
目前基層鄉鎮一級安全生產無機構無編制，現在鄉鎮安全生產管理人員都是兼職的，一般都是企業服務中心的人員兼職，這些兼職的安全生產監管人員，因安全生產工作責任重、任務多且待遇無，不能安下心來鉆研業務，認真掌握安全生產的專業知識及相關法律法規，而是天天想著轉科室，人在心不在，人員難于留住，流動性大，難以勝任繁重的安全生產監管執法工作。執法人員素質是決定法律執行效果的重要因素，我國整個安全生產監察系統調整后成立時間較短，由于開展工作的需要和體制等原因，大量沒有安全生產監管工作經驗和專業知識的人員又充實到各地安監系統，導致安全生產監管人員素質特別是執法人員素質參差不齊，各地安全生產監察執法工作普遍處于摸索階段，監管效力低下，執法水平不高。
（二）、行政人員依法治安意識不強
在我國，由于計劃經濟下政府長期采用行政管理手段而不是法律手段來管理企業的安全生產工作，并且我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識濃厚，官本位思想、特權思想盛行。這些東西正是法治的大敵。導致部分執法人員仍未能快速轉變觀念，對法律法規的執行不到位，國家標準和行業標準難于嚴格實施，表現出“嚴不起來，執行不下去”的現象。
（三）、部門關系不協調，未能形成聯合執法機制
      由于大部分安全生產監管機構都是初建，缺乏監管執法經驗，尚未與有關部門建立協調順暢的工作關系，因而有的地方各有關部門之間互不通氣，各行其是，甚至相互掣肘，嚴重削弱了監管執法力度。各相關部門之間沒有建立一套完善的工作制度、協商機制。有些部門之間工作關系不順，重復檢查、重復發證、重復處罰的現象時有發生，使生產經營單位無所適從，也損害了政府的形象。
（四）、安全生產監管職能不明確
嚴格的中央政策對遏制多發的安全生產事故效果甚微，法律效力及政府整治安全生產違法行為決心和力度的層層衰減，表明當前的安全生產監管體系是一個松散的系統。安全生產監管體系建設經歷了一個曲折的過程，安全監管工作由最初勞動部門統一管理，轉變為安監、質監、建設、勞動、衛生、公安等等多部門分工管理，安全生產監管責任實現了分散，但安全生產工作也出現了多頭監管，政出多門、職能交叉，部門利益面前人人、處處爭權力，重大責任、問題面前相互推諉、扯皮甚至互相拆臺，安全監管上不可避免地出現了“真空地帶”，形成了“都想管而又都不管”的尷尬局面，導致地方政府缺乏嚴格的安全生產監管意愿。
（五）、法律法規建設不配套
安全生產法律法規建設不配套，是目前影響安全生產執法監督工作開展的反映較為集中的問題之一，在近幾年全國人大代表提案中屢有提及，安全生產法規、規章是國家法律體系的重要組成部分，是保護勞動者的生命安全和身體健康，保護國家和社會財產安全，保障社會經濟持續發展的法令、規程、條例規定等法律文件的總稱。
綜上所述，隨著我國社會經濟快速發展，安全生產監管體系中仍然存在種種問題。
二、完善和健全安全生產的監管體系的對策：
我們必須把安全生產監管體系當作一個重要環節來抓，高度重視和發揮對安全生產監管工作的作用，我們必須嘗試運用新型的、科學的管理方式來不斷的提高我們的安全監管水平，使安全生產監管體系在探索創新中不斷發展完善、在發展完善中不斷提高進步。
（一）、要建立健全三級監管機構，提高執法人員的素質
1、基層要設立安全生產監管機構。依照《中華人民共和國安全生產法》的規定，縣級以上地方人民政府應當設立安全生產綜合監管機構，但除了市縣兩級設立專門機構外，在最基層一級的政府的鄉鎮也應該有機構編制和監管執法人員，同時要保證基層一級監管執法人員的執法經費；
2、基層監管機構須具備獨立執法資格。作為監管執法的行政機構，應有獨立的機關法人資格，能夠以自己的名義實施安全生產監管和行政處罰，獨立承擔相應的法律責任。現在鄉鎮一級擔當安全生產相當大的一部分責任，但不具備獨立的行政執法主體資格，不符合法律關于綜合監管主體的條件，不能獨立執法。這種情況需要盡快改變，有關人民政府應當授其享有獨立監管執法的權力，使其有位、有權、有責。
3、監管機構是統一和垂直的管理體系。安全生產監管的職責特點是依法行政、依法監察，這就要求其管理體系必須是一個集中、統一和垂直的管理體系，應借鑒美國、德國等國家安全監管機構建設模式，學習工商、稅務等垂直管理部門的機構設立經驗，圍繞 “綜合不代替，監督不失控，協調有權威，指導有效果”的綜合監管思路，從解決地方保護瓶頸和妥善處置地方經濟利益與安全生產的辯證關系入手，嘗試安全監管機構實行國家垂直管理或省以下垂直管理，以切實改變安全監管機構“執法沒有地位，監管沒有力度”的境況，使安全監管真正實現事故上報無隱瞞、事故處理“四不放過”和責任追究不放松，真正實現安全監管的相對獨立性；
4、要加強行政執法隊伍建設。（1）是選用高素質人才。安全生產監管執法人員的安全業務素質相對較高，最欠缺的是法律素質。行政執法既要實施行政處罰，又要面對行政復議和行政訴訟等復雜的法律問題，這都需要有專門的法律人才。安全生產監管機構應當特別注意選用精通法律專業的人才，改變執法人員的結構。（2）是加強培訓，缺什么補什么。行政執法是一項全新的工作，需要較高的法律素質和專業知識。要結合工作需要，加強執法人員的法律培訓和安全培訓，重視他們的知識更新。（3）是充實一線執法人員。監管執法工作不單單市縣安全生產監管機構為主，還應當保證基層鄉鎮一級監管執法力量，在人員配備上優先考慮。
（二）、嚴肅依法行政，加強法律法規宣傳
　　我國已經基本建立起安全生產法律法規體系。堅持有法可依、有法必依、違法必究，是搞好安全工作的必然要求。各職能部門要增強依法管理安全生產工作的意識和自覺性。一方面要認真學習和宣傳安全生產法律法規，做到家喻戶曉，人人知法、懂法；另一方面要嚴格按照有關法律法規辦事，做到無論監督檢查、對事故的調查處理還是生產經營單位所必須做好的安全生產工作，都要依法進行。要認真落實行政責任追究制度，對發生的重大安全事故必須分清責任，決不能姑息遷就，切實把安全管理工作納入法制化和規范化的軌道
（三）、理順部門關系，完善聯合監管執法機制。
1、要處理好部門之間關系。現在扯皮最多的是綜合監管部門與專項監管部門。綜合監管部門除履行自身職責外，應當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務中解脫出來，負責協調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監管工作，組織有關生產安全事故調查處理。同時綜合監管部門也應當依靠專項監管部門做好工作，調動各方面的積極性，在與有關部門的關系上，安全生產監管部門應當做到多指導、多支持、多協商，和不包辦、不干預、不爭利。
2、要建立部門聯席工作制度。雖然各有關部門各司其職，但彼此之間仍需經常溝通情況，交流經驗，研究問題，提高監管執法水平。通過安委會辦公室或建立聯席會議、聯合辦公制度加強工作聯系。
3、要形成部門聯合執法機制。針對一些安全問題突出的行業、企業和重大、特大生產安全事故，綜合監管部門應與有關部門聯合組織集中的或專項的安全檢查執法活動，對違法者實施行政處罰。綜合監管部門、有關部門還應與司法機關建立密切協調的執法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結合起來，形成疏而不漏的法網，不讓違法犯罪分子逍遙法外。
     （四）、確定安全生產監管職能
     統一管理、職能整合應是國家安全生產監管的一個顯著特征。安全生產的監管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協調力度，以提高安全生產監管的效率。安監局對安全生產相關的事務要進行統一管理，協調有關部門負責與安全生產參與者就安全問題進行直接對話，建立成員科研機構的合作網絡，向政府提出決策性意見。
     必須對安全生產監管體系準確地進行定位，從法律上進一步明確安全生產監管綜合監管職責的具體內容，并制定一些配套的、操作性強的實施細則，細化與專業監管部門的職責分工，加強溝通協調合作，增強政府統一領導下的各部門安全生產主動監管意愿，安全生產工作實行聯合監管，有效避免安全難題面前“安委會綜合協調職能等同于政府”現象的發生，具體而言，推進安全監管，從本質上來講要實施好3項職能：一是起草制定和宣傳執行安全法律、法規、規章、規范性文件；二是監督企業遵法守法情況，對企業從監督角度實施審查、考核、驗收等職權；三是依法處理生產經營單位違反安全法規的行為、查處傷亡事故。而其它專業部門要落實好“管生產要管安全”以及“誰審批誰負責”等原則。
（五）、完善安全生產法規體系
1、建立完善的安全生產法規體系。應以《憲法》為根本，以《安全生產法》為核心，以安全生產的基本法律制度為骨架；從我國國情和安全生產工作的實際需要出發，以控制重大、特大事故為重點，抓住需要解決的關鍵問題和薄弱環節，制定配套法規；堅持科學發展觀，與時俱進，根據實際需要，發揚創新精神，不斷完善安全生產法規體系；學習借鑒國外經驗，盡量與國際勞工公約接軌，以適應改革開放的需要；強化安全生產法律法規的執行與監督，加強安全法規培訓與宣傳，提高法治水平，共同構建安全生產法規體系。
    2、加緊制定安全生產法律法規。首要的是在憲法中增加公民生命權的規定。把生命權作為公民的一項基本權利在憲法中加以確認，是當今許多國家的通行做法。現有“加強勞動保護，改善勞動條件”的規定僅是從政府角度做出的，為了體現對公民生命權這一至高無上的人權的應有重視，應從公民基本權利的角度予以明確。這樣，就使安全生產法律法規體系建設在價值取向上具備了憲法根據。
3、盡快修訂安全生產法律法規。根據實際情況，對原有安全生產法規體系中已經不再起作用，或不能適應時代發展的法規必須進行修改。及時修訂礦山、危險化學品、交通、鐵路、民航、水利、建筑、國防工業、郵政、電信、旅游、特種設備、消防、核安全等有關行業與領域的安全生產法規，不斷完善安全生產法規體系，并對所有涉及安全生產的法律法規進行編纂，形成安全生產法規體系更新機制。發揚立法民主，加強立法調研。在安全生產法律法規的制定和修改過程中，要加強立法的前期調研工作，吸收工會參與，廣泛聽取意見，深入調查研究，使立法與實際情況相符合，減少立法理想化色彩，避免法律法規做出了規定，但法律關系主體卻因客觀條件限制而難以執行的情況發生。
在依法治國的今天，我們必須建立安全生產綜合監管執法機構，健全安全生產監管執法體系，協調好綜合監管部門和各專業部門的關系，形成聯合監管的新局面，同時完善安全生產法規體系，做到有法可依，依法行政，有章可循，規范執法，把安全生產監管與監察工作法制化、制度化、規范化，依法建立穩定持久的長效工作機制，實現安全生產的長治久安，真正起到確保國家和人民群眾的生命財產安全、保障社會經濟健康有序發展、推動全社會的和諧進步的良好愿望和目的。