五、 正視中國垃圾行業的服務和管理現狀

　　對于處于高速改革與發展中的中國而言，垃圾管理和服務體系剛剛起步。

　　 ■源頭減量和控制迫在眉睫

　　 中國的城市生活垃圾源頭減量和控制在口號上的呼吁很多，但是在實際行動上，沒有形成政策上的決策機構、實施上的落實體系，監督和管理部門更無從談起。這樣的局面不利于垃圾管理問題的解決，也使得后續處理過程更加復雜和困難。國家已經加大垃圾處理的投入，但是處理量仍然跟不上增長量，從1999年開始垃圾處理率呈下降的趨勢。

　　 ■基礎數據不全導致技術選擇的尷尬

　　 我國的垃圾成分同國外的有很大的區別，就是我國各個城市由于氣候的差異、經濟水平等的不同也使得垃圾成分相差很大。我國沒有積累起足夠的基礎數據用來直接論證技術路線的選擇。很多城市在招標時提供的數據也是從個別城市的數據參考獲得的，這些數據同實際情況相差很大。個別時間點或者個別地點的垃圾組成和理化檢測數據同長期監測數據之間差別非常之大，利用檢測數據代替監測結果可能會直接造成技術路線選擇的錯誤。

　　 個別城市在選擇投標公司的時候，直接選擇了該公司調查垃圾基礎數據。該公司花費了大量人力和財力之后，有可能為了承攬項目而做出有利于自己的結論。

　　 ■ 對于各種技術缺乏評價數據

　　 國家及各級政府部門，以及許多企業，缺乏對現有各種技術使用實際狀況的了解，不能對現有的技術作出正確的、明確的評價和比較，包括實際的技術數據和運營經濟數據。這種缺乏導致了技術選擇評價上的盲目性。

　　 ■重新審視垃圾分類具有重要的意義和作用

　　 中國特色的廢品回收某種程度上是國外意義上的垃圾分類收集。國外的垃圾分類重點是紙張、易拉罐、塑料瓶、玻璃瓶、金屬等直接回收物。中華民族擁有傳統的節約美德，在這些東西產生的時候決大部分就直接賣給了回收領域。另外，各個大城市都有成千上萬的拾荒者，他們已經揀走了大部分市場上可以直接資源化的廢棄物。根據業內人士估算，北京居民每年產生的廢報紙和書刊有130萬噸，這個數字相當于北京目前年產垃圾的三分之一。

　　 國外的研究機構在計算垃圾成分和數量的時候，統計的是分類以后送到處理設施的成分和數量。我國在考慮原始的垃圾產量和成分的時候，也應該通過反推的方法計算出其數值。

　　 在重新認識到我國的垃圾分類以后，結合我國具體的國情，沒有必要完全追求西方意義上的垃圾分類。為了后續處理，將有機垃圾和無機垃圾分類更有實際的效果和重要意義。

　　六、 垃圾管理體系薄弱是造成行業混亂的根源

　　國內的行業內部人士在引述國外的信息過程中的曲解或錯誤是造成我國垃圾行業混亂的根源之一。很多國內提及的處理問題，其實是國外的管理領域的問題。許多人恰恰比較忌諱管理，認為管理是軟的，很難出效果或者政績的東西。 現代社會發達的互網絡和信息網絡也很容易斷章取義地把國外的東西誤用。例如，國外的有機垃圾堆肥有很多成功的案例，但是有機垃圾堆肥是一個系統管理，絕不僅僅是一個單項技術，以偏概全的結果是眾多的項目以失敗告終。

　　 垃圾服務的核心責任人是地方城市政府，但是政府管理者素質和執政能力不足也是垃圾管理行業的病根之一。由于歷史的原因，原有的環衛行業從業人員，包括政府部門的行業管理人員相對素質不高。雖然90年代后期，管理人員層次有了很大的提升，但是對于專業的理解和把握還有相當的距離。行業本性的迷失以及行業管理力量薄弱，與缺乏戰略研究有密切的關系。責任主體的薄弱，使本來在服務機構的決策話語權，向技術處理等下游環節轉移，造成在技術選擇層面的廣泛爭論。

　　 另外，綜合性產業研究的缺乏使各界對垃圾問題缺乏正確的認識。結果是現在的垃圾行業各種細節問題眾說紛紜，甚至無謂爭論。人人都關心垃圾問題本是好事，這些關心包括政協會議和人大會議上的提案，和許多國際環保組織的呼吁，但是垃圾問題的討論不能只停留在技術層面的爭論，問題的解決有待在更高層面上認識的進一步深入，包括國家的管理戰略和技術、經濟政策。缺乏對于電價的政策，已經在很大程度上影響了垃圾焚燒發電、沼氣利用等產業的發展。國債也應當轉化為一種長期的經濟政策支持，以支持有利于可持續發展的、生態的垃圾處理技術的發展，而不是只是隨機的臨時政策。國債資金的發放形式也有待進一步完善，真正有利于促進產業技術水平和管理水平的提高。

　　 同時，缺乏對決策的有效監督導致很多項目急功近利。所有的垃圾項目都要經過幾輪的評審，但是有些結論缺乏嚴謹的科學性和合理性。另外，主管領導的本位主義等思想也使得一些結論成了“個性化服務”。

　　 垃圾市場化改革應該有一個發展序列。最容易完全推向市場、最容易界定工藝邊界條件的環節應該優先進行市場化運作。從國外的市場化推進歷程來看，收運體系最先市場化運作，然后是堆肥和焚燒，最后是垃圾填埋。目前國內不僅沒有進行各個環節的區分，也對不同的工藝邊界沒有限定。

　　 對技術經濟性的判斷，需要一定的經濟政策來支撐，需要界定政府與企業的經濟責任。比如，堆肥廠應該根據堆肥的技術和工藝，核定一個基本成本，考慮企業基本利潤，然后再核算垃圾處理費用，并不是要通過堆肥產品來獲得回報，或者作為垃圾處理費回收的一個構成。目前，我國大部分堆肥處理廠還把堆肥的產品作為一個很主要的收入來源，由于堆肥質量和市場的原因，這些處理廠大多不能正常運行。

　　 政府是垃圾行業的責任主體，但是不能包羅一切事情。政府應該將精力放在產業政策的制定和落實、行業監督和管理上。有些地方政府直接參與到技術路線的選擇上，但是這些技術路線的選擇因為領導的變化而發生變化，導致一個城市的垃圾處理問題久拖不決。

　　七、 單一處理技術不可能很好的解決一個大型城市的垃圾處理問題

　　■ 區分處理和處置，建立綜合處理的理念

　　 目前，從垃圾處理的技術路線來講，可以分為垃圾處理和處置。衛生填埋作為城市垃圾的最終處置手段，是應用最早、最廣泛的一項技術。在承擔原生垃圾處理的同時，更應該把這項技術看成是一種處置方式。焚燒和堆肥、機械生物處理都是中間處理，這些中間處理的最終殘余物進入垃圾填埋場最終處置。一個城市的垃圾處理最終還是要走綜合的處理道路，幾種工藝針對垃圾的不同處理階段或特性有所應用，可能是堆肥和填埋的結合，也可能是焚燒和填埋的結合等等。

　　 綜合處理可以從兩個層面上來理解，第一是較大層面上的，即在大城市或較大區域內，從垃圾收集轉運、調配至處理處置的全過程，科學規劃、合理布局、技術多元、統籌協調，逐步作到各取所需，發揮最大的綜合效應。第二個層面，是從一個垃圾處理場來看綜合處理。如果一個垃圾處理場的處理規模很大的話，可以發揮規模經濟的優勢，可以考慮一個處理場多種處理技術組合使用。在日本和加拿大有應用的例子（稱為Eco-Town），目前國內正在宣傳這樣的理念。

　　 ■綜合處理是更高的環境目標，應該嚴格加強監管

　　 綜合處理是為了更高的環境目標，因此綜合處理并不意味著低成本。由于綜合處理技術組合的多樣性和結果選擇的多樣性，應明確考核目標基礎上的經濟目標。

　　 目前，綜合處理分類出的很多產品流向了下一個生產環節，為了避免下一個生產環節給環境造成的二次污染和安全問題，政府迫切需要嚴格加強監督和控制。

　　 ■前處理技術是解決混合垃圾處理的有效手段

　　 針對目前我國垃圾混合收集的現狀、垃圾成分和特性，已經有很好的實踐證明，可以利用混合垃圾的破碎、分選、生物預處理等技術解決后續處理的麻煩。利用破碎和分選的技術，可以在末端回收大量的塑料、金屬、玻璃等物質，這些物質不僅避免了需要最終處理的垃圾量，回收了資源，也對后續垃圾處理帶來積極的作用。塑料的減少可以減少廢氣的產生，金屬和玻璃的減少可以降低焚燒爐爐排燒結的問題、也可以提高堆肥產品的質量。

　　 如果利用生物預處理技術降低了垃圾中的水份和有機質，在填埋處理中就可以大大降低滲濾液的產量、提高垃圾熱值。填埋量的減少大大節省填埋場空間，延長使用壽命；垃圾熱值的提高將大幅度提高垃圾焚燒的效率。

　　八、 全過程控制失控是造成垃圾處理行業競爭無序的主要原因

　　目前，產業化全過程的監管總體處于一個無序的狀態。

　　 堆肥處理的減量只有40%-50%，大量的垃圾又回到了填埋場。這樣的成本核算經常僅僅停留在一個處理的過程，或者起主導作用的處理過程，沒有考慮到后續處理的情況。

　　 填埋的問題就更加嚴重，填埋過程只是無害化處理的一部分，并沒有完成全部的污染控制。在國外，一般一個填埋場封場后要連續維護和監管30年，包括填埋氣體和滲濾液的處理。德國的教訓很值得參考。開始時很多德國企業愿意做垃圾場的項目，特別是運行，但是到填埋場封場的時候，這些企業又紛紛倒閉，宣布破產。政府接手后沒有資金儲備做善后的工作。歐洲目前的做法是企業從垃圾處理費中拿出一部分錢，作為基金，存在銀行里作為善后處理的費用，并計算進成本。如果企業最終倒閉的話，政府就用這些錢做善后處理的費用。在沒有約定的情況下，企業難以考慮以后的善后工作。目前，我國的垃圾填埋場只考慮的是處理過程的費用，最多考慮封場工程，而還沒有考慮封場后的管理費用。

　　 由于成本核算體系的模糊，使垃圾產業市場化推進中，個別企業在投標過程中存在不計成本的競爭。有些企業首先把項目拿過來，以后的執行過程再利用成本核算的邊界模糊，另行與政府商量改變責任與義務，或者鉆政府監管不到位的空子，降低服務成本。無序競爭的后果必然侵害合法企業的利益，并最終侵害公眾利益。