摘 要

在全球經濟一體化的背景下，隨著改革開放的持續深入，我國經濟取得了迅猛的發展。但與此同時，高速的經濟發展與開放的社會環境帶來了更多的社會安全問題。特別是我國目前仍處于轉型為現代化的關鍵時期，頻發的公共安全事故會成為極大的社會安全隱患。由此，公共安全問題已成為當前我國面臨的一個重大課題，需要我們進行深入的研究與探索。

本文在已有研究成果的基礎上，綜合運用文獻研究法、歸納總結法、比較分析法等多種方法，對公共安全管理的相關問題進行了分析研究。首先闡述了公共安全管理問題研究的背景、意義以及國內外研究成果綜述，并從多層面、多角度介紹了公共安全管理的概念、內涵與運行機制，闡釋了相關的理論基礎，為后文的分析做好鋪墊。然后深刻剖析了我國現階段公共安全管理工作中仍存在的問題，介紹了國內外在公共安全管理方面成功的案例，在與我國對比分析的基礎上，總結其對我國的啟示，為我國今后開展相關工作尋求范例。最后，針對我國當前的實際情況，提出了應加強公共安全管理的法律體系建設、完善公共安全管理的機構設置、加快建立日常管理與應急處理相結合的全面管理方式、構建多元化公共安全管理創新機制、提高公共安全管理的專業技術水平、多途徑提高政府和公民對公共安全管理的意識等政策建議，旨在最大程度的減少我國公共安全事故，保證人民生活、生產等的順利進行，構建更加和諧、幸福的社會。

關鍵詞：公共安全；公共安全管理；國際經驗；對策建議

一、 緒論

（一）研究的背景及意義

目前，我國仍處于轉型為現代化社會的關鍵時期，深入貫徹落實科學發展觀與構建社會主義和諧社會已成為當今社會的兩大主題，而公共安全問題對于社會的和諧發展至關重要。在經濟全球化與一體化的背景下，隨著改革開放的持續深入，我國經濟發展迅猛，取得了驕人的成績。但與此同時，我們也應清醒的看到，近年來國內災害災難事故、生產安全事故、食品安全事故等各類公共安全事故頻發，不僅給民眾造成巨大經濟與精神損失，也引起了不同程度的社會動蕩和不安，導致公共安全問題日益尖銳，受到了社會公眾的廣泛關注。據不完全統計，我國近些年平均每一年因公共安全事件造成的非正常死亡 20 萬人，傷殘 200 萬人，而經濟損失則達到了 6000 億人民幣。由此反映出的我國在公共安全方面存在的多方面問題也表明了我國正處于一個高風險社會。因此，我國迫切需要政府、公眾、媒體等多方面密切配合、共同努力建立完善的預防、應急和救治機制，以此構建和諧社會，維護國家的長治久安。

公共安全問題始終伴隨著人類社會的發展，發展的程度越高，這一問題的重要性也就越發凸顯出來。“公共安全問題”涉及到社會一切領域，在很大程度上影響了國家的富強，社會的安定，人民的生活質量，是個人、家庭、社會、民族、國家以致全世界都應積極關注的問題。人類發展初期，主要面臨由純粹自然性破壞因素造成的自然界威脅與饑餓、疾病等方面的安全問題。隨著社會生產力的逐步提高，這類問題不斷減少。但由于生產力相對落后，人們對各種災害的認識比較淺顯，對其發生前的征兆、發生后的規模和影響都很難把握。文明時期來臨，人類步入農業社會后，仍只是擁有著單一的生活方式和簡單的生產方式，日常交往與公共活動相對匱乏，公共安全問題也就較少，而且人們對于災害的社會意識和政治意識比較淡薄。在科學技術相對發展的一個時期，公共領域規模愈發擴大，公共安全問題大范圍爆發出來。而且，安全問題涉及到的領域不僅限于衣食住行，而是不斷的擴展與延伸，尤其是逐漸滲透到生產領域，包括食品安全、交通安全、礦業安全、建筑安全等多方面。另外，由于很多傳統的技術性安全問題與復雜的社會原因交錯在一起，安全問題已經越來越多地表現為社會問題。

（二）研究的現狀

相對而言，國外對公共安全管理這一領域的研究和實踐起步較早，研究成果相對豐碩和成熟，尤其是歐美、日本等發達國家，公共安全管理已經成為一個日臻完善的學科。其基本理論體系已經形成，包括全危險方法、整合應急管理系統、應急管理的生命周期理論以及有準備的社區理論四個理論基礎。西方國家公共安全管理理論研究以此為框架，并進行更為寬泛的研究與實踐。這些理論基礎主要由美國創立，后期被西方更多的國家所采納，并逐漸成為西方國家公共安全管理的理論原則。在西方社會，公共安全管理學科在經歷幾十年的發展與實踐后，逐漸走向成熟與完善，以基本理論的形成和系統化為主要標志。而作為眾多理論主體的基本原則，也正逐漸正規化并被廣泛采納。由于我國在這一領域研究起步較晚，西方國家的公共安全管理理論對于成功構建我國公共安全管理理論體系具有重要的借鑒意義與參考價值。

我國目前的公共安全管理體系已經無法滿足當前社會和公眾的要求。因此，有學者提出，社會公共安全管理體系今后的發展趨勢應建立在我國社區治安的基礎之上，充分發揮公眾和其他社會組織的作用，重新整合社會資源與公共安全要素，建立一個能夠結合政府管理與公眾共同參與，結合社會化和市場化的創新型社會公共安全管理體系。從政府行政管理的角度考慮，有學者提出，應構建健全的公共安全行政管理體系。不斷強化政府的公共安全意識，增強責任感。政府主要領導和各分管領導要切實把公共安全管理工作作為工作中的重點，統籌全局，日常安排與應急管理想結合。另外，很多措施并不缺乏機構進行實施，而是需要政府分解落實責任到具體部門。需要注意的是，我國目前的論文研究重點大多數集中于公共安全問題的某一個或者某幾個方面，僅是側重點不同，而缺乏對于公共安全問題進行系統、全面、深入的研究成果。而且這些論文中基本上都是對國內公共安全問題進行的研究，對國外涉及的比較少，在比較和借鑒方面顯得明顯不足與薄弱。

（三）研究的主要內容與方法

本文在已有研究成果的基礎上，綜合運用文獻研究法、歸納總結法、比較分析法等多種方法，對公共安全管理的相關問題進行了分析研究，共分為五部分。

本文的開篇為導論部分。導論中詳細的闡述了公共安全管理問題研究的背景、意義，國內外研究成果綜述，本文的主要內容以及分析研究所采用的方法。

第二部分是公共安全管理概述，從多層面、多角度介紹了公共安全管理的概念、內涵與運行機制，闡釋了相關的理論基礎，主要包括全危險方法，整合應急管理系統，應急管理的生命周期理論以及有準備的社區理論。最后，分析了公共安全管理的重大意義。這些都為為后文的分析奠定了基礎。

本文的第三部分主要揭示了我國現階段公共安全管理工作存在的主要問題，并針對這些問題進行了分析。

最后一部分以前文的分析為基礎，針對發現的問題，提出行之有效的政策建議，旨在最大程度的減少我國公共安全管理事故，保證人民生活、生產等的順利進行，構建更加和諧、幸福的社會。

二、 公共安全管理概述

（一）公共安全管理的概念及其內涵

傳統上認為的公共安全管理，主要指的是對各種災難的處理，以及部分準備和預防工作，例如為以防災害和戰爭而儲備的各種資源、修建排洪工事等。而發展到現在，公共安全管理的主要指：國家有全方位及完善的立法，政府組織中成立專門處理機構，并且有一套完整的標準作業流程，及成型的指導性理論體系，其主要目標就是建設一個相對安全的社會。

政府作為全體社會力量的組織者、管理者與協調者，有充足的資源和能力動員各方的人力、物力與財力，甚至尋求國際幫助，以此來妥善處理突發性災難，最大化降低影響與損失。政府也可以通過制定相關的法律法規，設立專門進行公共安全管理、處理各種災難事故的組織機構與制度體系，民間組織也應適當參與到公共安全管理中來，如各類慈善基金會、紅十字會以及志愿者組織等。這些組織在各種救助活動中起到了一定的積極作用，但由于其實力有限，遠不及政府，只能在能力范圍內對災民提供緊急救援與臨時食宿等，抗災的主要工作仍需要政府進行統籌規劃。

（二）公共安全管理的重要意義

公共安全管理具有明顯的公共物品性質，其涉及范圍廣，危害后果嚴重，一旦發生災難事故，很可能造成重大社會災害，包括人員的大量傷亡，財產損失以及生態的嚴重破壞等。加強公共安全管理，維護社會治安穩定，是構建社會主義和諧社會的一項重要內容，是當前城市化發展的一個必然要求，也是歷史賦予我們的重要歷史使命。只有實施有效的公共安全管理，才能將各種安全隱患消除在萌芽中，充分調動協調社會各方力量，激發社會活力與積極性，保證社會平穩有序的發展，公民生命、財產的安全，并以此推動我國經濟社會持續健康的發展。同時，隨著全球經濟的一體化進程的加快，國際交往的不斷增進，公共安全問題將會產生重大的國際影響，進一步影響到我國在國際交往中的形象與地位。公共安全管理的重要意義主要體現在以下幾個方面：加強公共安全管理有利于我國社會主義和諧社會的構建；加強公共安全管理有利于保障國家、社會和公民的安全和利益；加強公共安全管理有利于我國社會、經濟的可持續發展；加強公共安全管理有利于政府職能的實現及其行政效率的提高。

三、 我國現階段公共安全管理存在的問題及其原因

（一）我國公共安全管理的現狀

公共安全管理是一項以實踐為基礎的工作，從形成到發展，乃至進一步深化，都離不開政府對公共管理實踐活動的推動。而這又與社會自身的不斷發展、進步密不可分。隨著改革開放步伐的加快，我國政府在各方面工作上都取得了矚目的成績，公共安全管理工作正是其中之一，面臨近幾年頻發的公共安全事件，我國政府的公共管理水平和能力有了顯著的提高，管理體系也在逐漸完善。現階段，我國公共安全管理領域主要呈現出以下現狀：

1.制定了一系列公共安全管理相關方面的法律法規

自1954 年戒嚴制度首次在我國推行至今，我國已陸續頒布實施了一系列處理突發事件相關的法律、法規。各地方政府根據國家的這些法律法規，又出臺了適用于本地區的地方立法，逐步構建起一個以中央為核心，地方緊密圍繞的突發事件應急處理法律法規體系。我國在公共安全管理工作上已構建了一定的法律法規基礎，具體表現為，在我國現行的憲法及其他法規中已設立了公共安全管理相關方面的法律規范。這些都為及時應對公共安全事件與危機，有效的實施公共安全管理提供了法律基礎與保障。

2.公共安全管理預案體系基本形成

2003 年爆發非典疫情之后，政府意識到我國應盡快建立完善、全面的公共安全管理應急預案體系，自此，我國的突發事件應急預案整理編制工作穩步展開。2004 年，黨的十六屆四中全會順利召開，會議中指出，要建立、健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制,提高保障公共安全和處置突發事件的能力。此后，國務院部署 2004 年工作時，把加快建立、健全社會預警體系，完善公共安全管理應急機制，提高政府應對能力與效率，作為全面履行政府職責的一項重要任務。

3.我國公共安全管理的現狀

隨著我國政府和社會對公共安全管理的重視程度逐步加深，我國公共安全管理體系也在日趨完善。就我國目前的公共安全管理組織體系來看，國務院是此項工作的最高行政領導機構，承擔對公共安全管理進行指揮決策的責任，歸于總理領導，主要通過國務院常務會議以及國家其他相關管理指揮機構對公共安全管理工作進行管理，其中也包括應急管理在內，如有必要，也可派出國務院工作組指導工作。國務院應急管理辦公室是國務院辦公廳設置的專門從事此類工作的辦事機構，主要負責值守應急、信息匯總和綜合協調等方面工作，充當整個體系運轉樞紐的角色。其他各職能工作機構則主要對相關類別的公共安全專項和部門應急預案的編制與貫徹落實負責，并實施國務院有關決策。具體部門主要包括：外交部、發展改革委、國家民委、公安部、國家安全部、司法部、財政部、勞動保障部、國土資源部、交通部等國務院有關部門。地方各級政府則作為本地區公共安全管理工作的核心領導機構，具體負責當地的各類公共安全管理工作。

（二）存在的問題

雖然我國在公共安全管理方面已初見成效，但是與發達國家相比，仍存在較大差距，而且當前國際形勢以及生態自然形勢不樂觀的背景也對公共安全管理的能力提出了更高的要求。目前來看，我國公共公共安全管理仍存在以下問題，亟待解決。

1.公共安全管理法律法規體系不健全

“依法治國”是我國的立國之根，任何工作與活動的開展都離不開法律的保障。縱觀我國法律體系，目前雖然已有《安全生產法》、《突發公共衛生事件應急條例》以及消防法等一系列法律法規，但對于復雜的公共安全管理體系來說，現行法律法規仍不健全，還有很多公共安全領域的法律依據處于缺失狀態，如已越來越引起人們廣泛關注的反恐怖活動和處置大規模群體事件的法律法規。公共安全管理的核心法律體系尚未被提上編制日程，越來越難以適應多發的大規模或復雜的公共安全突發事件。此外，我國法律體系中的多數公共安全管理方面立法仍缺乏程序性的內容，對于權力責任等界定也不明晰，規定過于刻板，有些甚至缺乏可行性與針對性。部分法律雖然規定了政府進行防災救災的責任，但是沒有給予其配套的權力，諸如經費問題沒有得到妥善安排，導致現有法律體系未能發揮其應有的作用。

2.公共安全管理機構設置不完善

具體來說，一是仍缺乏權威的公共安全管理專門機構。雖然我國在公共安全管理領域已經建立了管理模式，但卻是以分行業、分部門的條塊分割管理為特點，政府則尚未成立專門的、統一的常設職能部門對我國公共安全實行一體化管理，將公共安全管理的責任交由不同的職能部門共同承擔，具有很大的分散性。二是缺乏基層的公共安全管理機構。因公共安全問題涉及到國家和社會最根本的民生問題，大部分的公共安全問題均發生在基層，而且基層公共安全管理具有工作量大、區域廣、面臨的困難和挑戰更加嚴峻等特點，決定了基層機構對于全國公共安全管理的重要性。由于沒有制度保障，組織部健全，人員、經費不足，配套基礎設施不完善等原因，阻礙了基層公共安全管理重要作用的發揮。

3.公共安全管理仍偏重于危機事件的應急處置

通過觀察近年來發生的公共安全事件可以發現，政府更多的關注于對公共安全事件發生后的應急處理和事后處置，而不是系統探索應如何預防和化解危機，加強日常的公共安全管理，構建科學完善的額公共安全評價體系。我國目前仍處于以應急處置為核心內容的應急管理初級階段，即使我們制定了各種預案，但實際上很多預案疏于演練與培訓，而且沒有結合當地實際情況，僅僅是照搬過來，在突發危機事件時，不能發揮應有的保護作用。因此，公共安全管理不應僅是偏重于應急管理，而是注重應急與日常管理的有效結合，提高救援效率，降低突發事件的損失。

4.社會力量參與公共安全管理體系不足

政府主導是我國各領域發展的基本特征，社會力量參與公共事務管理的深度與廣度均不足。這一問題在公共安全管理中主要有以下兩方面的表現：一是社會力量參與的環節比較簡單，不僅規模小，而且方式單一。二是社會力量大多為被動參與，主動性不足。社會力量不能廣泛的加入到公共安全管理中，一方面增加了政府自身的負擔，另一方面也在很大程度上降低了政府在公共安全管理中所發揮的作用。

（三）存在問題的原因

1.受傳統發展觀和發展方式的影響

一定時期內，發展觀決定著社會發展的價值取向和實踐途徑。很長時期以來，我國在單純追求經濟增長這一發展觀的指導下，片面追求經濟領域的成績，而忽視了生態的平衡，社會的和諧，也忽視了社會、政治、經濟以及文化各領域的協調發展。在一切向經濟數據、經濟指標看齊這一觀念的驅使下，部分地區僅為了一己私利，大搞“形象工程”，片面追求經濟效益，脫離地區實際情況，對地方的持續發展造成了嚴重的傷害，也增加了其長期的包袱和隱患。

2.社會結構分化明顯，利益分配失衡

實現由計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制轉變的過程中，高度集中統一的政治經濟體制逐漸由多元化的社會結構所取代，各方利益被重新調整分配。改革開放會帶來利益結構的額變遷與重組，但是現代社會是朝著多元化的方向發展而非兩極分化。多元化的社會需要均衡的經濟發展，在追求經濟效率的同時也不能忽視社會公平的重要性。社會是一個不可分割的整體，任何一部分出現危機或問題，都會成為社會進步的絆腳石。

3.國際社會的一影響

隨著全球一體化趨勢的進一步演化，全球性的公共安全問題如疾病傳播與環境污染等正逐年遞增。我國面對著國內公共安全突發事件頻發與國際形勢愈發復雜的雙重困境，但是，現階段的公共安全管理水平根本無法滿足現實的需要。除此之外，如今世界中的發展中國家地位在國際社會上仍得不到應有的重視，國際政治經濟秩序仍被掌握在一些大國的手中。改革開放之后，我國以空前的速度蓬勃發展，各領域都取得了較大的成績，在國際社會中的話語權逐漸增大。然而，中國的強大與崛起，使得一些實行霸權主義的國家產生了危機感，他們甚至將中國視作假想敵，試圖以各種方式阻礙我國的發展，如在外交問題上給中國出難題，干涉內政，制造恐怖事件等，這些都使得中國面臨著公共安全內外共存的危機，存在著不容忽視的隱患，也增大了政府進行管理的難度。

四、 完善我國公共安全管理的對策

（一）加強公共安全管理的法律體系建設

法律是進行一切社會經濟活動的根本保證，應把公共安全管理同樣納入到法制化的軌道上來，政府以及各相關部門單位在進行公共安全管理一切行為時都以法律法規為準繩，以此來保證公共安全管理的有效性。具體來說，完善的公共安全法律體系包括以下內涵：一是覆蓋面廣，內容層次深，即不僅要包括宏觀總體的立法，還要涵蓋具體管理過程中的微觀細則和實施標準。二是要注重體系的協調統一，在構建這一體系時，要考慮到國家其他已實施的突發事件應急管理辦法，保證各法律法規的條文之間不相互矛盾與沖突。

（二）完善公共安全管理的機構設置

一是建立常設的公共安全管理部門，主要對日常管理工作和公共安全突發事件的應急工作負責。從國家層面上考慮，建議以國家安全生產監督管理總局為基礎，設立常駐的公共安全管理機構，并直接歸于國務院領導。同時在地方層面上設立于其相對應的管理機構，實行雙重領導。二是成立以最高政府首腦為核心的綜合部門，負責綜合協調和指揮工作。建議該協調部門采用委員會的形式，以各相關部門有關領導和武警部隊的有關領導為成員，主要負責研究制定應對公共安全危機事件的重大決策和指導意見，對應急預案進行審定，協調指揮重大安全事件的應急處理工作，與上級有關部門進行溝通交流，對已開展工作進行分析總結等。三是增加基層機構設置。目前，我國的公共安全監管部門一般僅設到縣一級，且人員稀少，技術不高，導致監管能力低下。

（三）加快建立日常管理與應急處理相結合的全面管理方式

我國離成熟的公共安全管理還有相當的差距。但經過一段時間的摸索，我們基本上可以認為，城市公共安全管理應包括以下方面：生產安全、公共安全、食品安全和公共衛生安全等。。科學的態度和管理方法需要根據公共安全事件的發生原理、機制以及過程進行，公共安全事件發生的任何階段都要努力通過有效的管理手段消除或減少其危害。加強和改進公共安全管理，應盡快建立健全公共安全管理的日常管理體系和重特大公共突發事件應急處理體系，此外，還必須配備足夠的人力、物力、財力，針對城市各類人群的生命健康和重大財產的安全，進行預防、處置和恢復，達到挽救生命，保護財產，預防并減少災難與威脅發生帶來的損失。因此。必須加強公共安全管理研究，健全各種機制。加強預防體系的建設應該成為我們工作的頭等大事。

（四）構建多元化公共安全管理創新機制

一是要高度重視治安防控體系建設，建立全方位、立體化的社會治安防控體系，并不斷加大技防投入力度，提升技防科技水平。二是要激發群眾對公共安全管理責任心，有效發揮社區群眾自治組織的作用。通過開展以“公共安全教育”為主題的社區活動，提高社區群眾公共安全意識，實施全民參與，共同排查社區安全危險源并合力化解風險，達到減災防災的目的。三是要充分借鑒國際社會經驗，豐富公共安全管理體系。我國正處于社會發展轉型期，公共安全事故頻發，如何加強并優化城市公共安全管理，防范和化解公共安全危機是一項關系經濟、民生的重要工程。因此，這就要求我們要高度重視公共安全管理建設，轉變管理理念，融合全社會力量，完善社會管理法律法規，發揮黨執政為民的執政理念，力爭創建和諧穩定的公共安全環境。

（五）提高公共安全管理的專業技術水平

首先要注重綜合型公共安全管理人才的培養。公共安全管理既是藝術，又是科學。在公共安全管理當中，負責人的文化水平及思考解決問題的能力直接關系到公共安全管理的效力，而公共安全密切關系著社會的穩定，在公共安全管理當中不容許出現失誤，而這個正確的命令和行動往往受到所學知識的限制。然后，大力發展公共安全管理技術水平。科學技術是政府公共安全管理的保證，我們應從發展公共安全科學開始，加強我國公共安全管理基礎的保障工作。長期以來，我國公共安全學科是一個備受忽視的領域，而近幾年來公共安全問題不斷惡化，相關部門才開展了該領域的研究。國內外經驗教訓告訴我們，公共安全科學技術領域的研究可以為公共安全管理提供有力保障。

（六）多途徑提高政府和公民對公共安全管理的意識

首先要完善公共安全告示制度，構建預警網絡。要依托于政府的信息平臺與主流新聞媒體，進一步組建公共安全突發事件的預警、報警以及信息發布的平臺，注重所發布公共安全信息的有效性，督促存在問題及安全隱患的部門盡早整改，同時對社會大眾進行有效的心理指導，提高其自救意識，將損失降低到最低水平。然后，通過宣傳與教育培訓提高公民安全意識。一是廣泛宣傳。社會公眾防范意識的提高是保障國家、社會安全，減少災難的重要保證，因此，加強對公共安全突發事件防范知識的宣傳工作對于改進公共安全管理水平意義重大。二是加強教育。現階段，我國公共安全教育與培訓仍較為落后，多數培訓是較為隨意性的，沒有長期的規劃，也不夠正規，且多數是在發生嚴重的安全在災害之后，政府等機構才提高對公共安全教育培訓的重視程度，開展大范圍的種類繁多的公共安全教育，但仍以應急教育為主。

五、 結論

致 謝

四年的大學生活就要步入尾聲，我們的校園生活就要劃上一個完美的句號。不管是喜怒哀愁，還是酸甜苦辣。不管是激情四溢，還是平平淡淡，都填充了我們美麗的人生。回首這四年里取得的些許成績，都離不開學校老師對我孜孜不倦的教導，以及對我成長的關心和愛護。

以后不管我們走到哪里，都不會忘記學校里你們的音容笑貌。學友情深，我們一起走過的路，我們一起經歷過的精彩，給我留下了人生最美麗的畫卷。

在這十幾年的求學路上，離不開父母的鼓勵和支持，是他們的默默付出，為我創造了良好的學習氛圍，古人十年寒窗，我這十八年的求知路上，沒有他們就沒有今天的我。感謝他們對我的養育之恩，我會用行動去回應他們對我的愛。

最后，我要特別感謝各位導師對我的指導。在我畢業的最后幾個月里，給了我巨大的幫助與鼓勵，使我順利完成畢業論文。在此表示衷心的感激。老師認真負責的工作態度，嚴謹的治學精神和深厚的理論知識都讓我受益匪淺。為我解開了一個又一個疑惑，同時讓我的知識畫卷又大大的豐富了一筆。

在這畢業的季節里，我的朋友們，認識你們是我終身的財富。不知道會在何時何地再見面，但是不管走到哪里，如果遇到，總會相互協扶著走向明天。未來的大門向我們敞開，打起精神來迎接新的機遇和挑戰吧。