摘要：近年來，城市社區公共服務設施安全事故頻發，使得安全社區建設面臨嚴峻困境。本文首先分析了城市安全社區創建與發展的現階段特點及城市社區公共服務設施屬性特點；其次系統開展城市社區公共服務設施安全事故致因分析；再次，以整體性治理理論為視角，探討了城市社區公共服務設施安全治理主體的合理選擇；最后，提出了城市社區公共服務設施安全治理路徑。
關鍵詞：安全社區；社區公共服務設施；治理
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近年來城市社區公共服務設施事故多發，引起各界廣為關注。現有研究成果多側重于社區公共設施規劃分布、供需、使用效率、配置標準及途徑等方面【1-6】，缺乏安全視角下的對于城市公共服務設施整體性治理的理論研究。城市社區公共服務設施安全治理，是安全社區推進的重要部分，反之，安全社區推進是城市社區公共服務設施安全治理的大背景。本文以城市居住社區供給設施整體為主要研究對象，在對城市社區公共服務設施事故致因系統分析的基礎上，并結合安全社區建設現階段特點，探索現代城市社區公共服務設施安全治理主體的合理選擇，并圍繞實現安全社區建設目標服務，提出城市社區公共服務設施安全治理的對應措施。本研究，從理論而言，從整體性治理視角，豐富了公共服務設施安全管理研究的理論內容；從實際而言，為推進安全社區建設實踐工作，提供借鑒與參考。
1. 城市安全社區推進的現階段特點
安全社區理念產生于1989 年首屆世界預防意外事故及傷害會議的倡議。隨后各國相繼開展相關實踐工作。當前我國城市安全社區推進呈現新特點，構成城市社區公共服務設施治理的新背景：
1.1 從事務治理向安全人治的轉變
隨著我國城市化進程快速推進，城市社區人口流動性日益增強，人口構成較之以往更為復雜、多元化，社區凝聚力降低、居民間缺少溝通，認同感較低。城市社區安全管理工作的重心在逐步從事務管理向人的管理轉變。
1.2 安全社區治理的模式多樣化
自治型模式，通過在社區內設置居民自治機構，以居民自治推進社區建設和安全管理工作；企業主導型模式，物業公司承擔社區管理主要職責；合作型模式，社區自治系統與政府行政系統共生，政府在培育和指導社區組織發展的過程中逐漸實現管理職責讓位與過渡；政府主導模式是指依靠政府的行政力量，提供社區公共服務。
1.3安全社區治理工作的碎片化
城市社區公共服務設施種類較多，涉及主體較多，加之社區居民層面的碎片化（利益結構的分層化導致的社區居民生活的個體化），共同導致目前社區公共服務設施安全治理工作碎片化現象普遍存在。
1.4安全社區治理工作的靜態化
隨著我國對各個城市“安全社區”示范社區的評選和建設，安全社區治理出現了短時化、靜態化的普遍現象，缺少動態的規劃、設計、建設、檢測、運維、評估系統化管理思路，這有悖于動態治理理念。
1.5 安全社區治理隊伍的非穩定
對比城市其他職業工作者，安全社區管理工作者薪酬較低，這使得到社區工作的具有安全管理專業化知識的應屆大學生，難以安穩于本職工作，流動性較強，且正日益成為城市社區公共服務設施安全治理水平提高的背景阻礙因素。只有先明確安全治理的合理主體，社區公共服務設施安全治理措施才可能有適宜推進的前提。
現階段城市安全社區發展呈現的新特點，使得城市社區公共服務設施安全治理工作更加復雜化。
2. 城市社區公共服務設施及其屬性
正確認識和理解城市公共服務設施的含義及屬性，是厘清城市公共服務設施事故成因的前提。一般而言，社區公共服務設施是指為了便利社區居民生活、滿足身心健康發展需要、方便社區管理而建設的相關硬件服務設施和軟件服務設施。
城市社區公共服務設施具有公共性、固定性、公開性。公共性一方面使得有機會接觸和使用這些設施的群體較為廣泛，給使用不當和社會情境破壞提供了可能；一方面因其使用者的廣泛性，可能使得缺少安全知識的弱勢群體或人群成為社區公共服務設施事故的間接受害者，并因其公共性而導致事故影響惡劣，易于引發社區其他居民的不滿，處理不及時或處理不當易于演化為群體性事件；此外，因其公共性，社區內部分公共服務設施產權明晰，易于管理，部分公共服務設施產權不明晰，規劃、設計、建設和運維環節脫離，加之長期以來我國政府行政主導較多，居民對社區公共設施使用的安全意識薄弱，監督意識淡薄，事故責任追究困難等現象較為普遍。
城市社區公共服務設施屬性，使其容易暴露在極端災害、社會情境破壞、人為疏忽、自身質量缺陷影響之下，從而面臨嚴重的安全威脅。
3. 城市社區公共服務設施安全影響因素分析
3.1 自然因素對城市社區公共服務設施破壞
我國70%以上的城市處于氣象災害和地質災害較嚴重地帶，且近年來因自然生態環境惡化，導致極端天氣氣候事件頻發。地震對于社區電器設備、水泵室、消防設施、燃氣、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等地表或淺地表公共服務設施具有潛在沖擊性。地面沉降易于誘發地下及地面設施損壞。內澇易導致流量超負荷，引發社區公共服務設施失效等等。
3.2 社會情景對城市社區公共服務設施破壞
在我國經濟社會快速發展和轉型過程中，出現的一些社會分歧和矛盾中對城市社區公共服務設施構成潛在威脅的因素。在未能對引發人為破壞行為發生的誘因排查處理，未能進行事先防范及時化解矛盾的社會情景下，一些惡意破壞因素通過破壞社區公共服務設施，達到擾亂正常社會秩序的目的。
3.3 城市社區公共服務設施使用方違規使用
社區公眾在使用社區公共服務設施的過程中，因缺乏安全意識，人為改變了設施的本體，造成設施功能的降低。
3.4 城市社區公共服務設施供給方違規建設
政府行為兼具市場行為和管理行為的雙重特征，造成質量監管困難。因社會監督機制不完善，公民產權未對政府行為形成有效約束。開發商管理不善，使得不合理的規劃設計方案、不合格的材料配件、不正確的施工工藝等進入了設施建設過程。社區公共服務設施規劃設計不科學，現有的防災規劃對于多數設施都未制定統一的安全評估標準與指南。社區公共服務設施的建設維護不科學。突出體現在社區公共服務設施建設社區公共服務設施自身的建設過程監管不力，實際偏離規劃設計、建設材料或工藝不合格、違反工序、違規操作、竣工驗收不嚴格等，各主體實際配合脫節，日常維護工作不能有效開展。
在城市安全社區發展的現狀特點、城市社區公共設施的屬性特點、致災因子共同作用下，城市社區公共設施安全治理工作面臨錯綜復雜的局面，加重了突破“碎片化”治理困境的難度。
4. 整體性治理視域下城市社區公共服務設施安全治理
整合不同主體需求所具有的共同本質，是調和當前人們城市社區公共服務設施安全治理關系混亂化困境的內在訴求。整體性治理理念，以其不斷從破碎走向整合的思路，成為解決目前城市社區公共服務設施安全治理困境的有效視角。整體性治理就是以公民需求為導向，以協調整合和責任為機制，運用信息技術對碎片化的治理層級功能、公私部門關系及信息系統等有機整合的治理理念。基于整體性治理理念的城市社區公共服務設施安全治理，側重預防導向、公民需求導向和結果導向，注重協調目標和手段的關系，注重責任感和制度。首先應對社區管理主體進行合理選擇，改變現有的管理體制；其次，應結合所選擇的治理主體，完成對應的治理機制的設計并實施。
4.1城市社區公共服務設施安全治理主體選擇
社區公共服務設施安全治理需求激發了對安全社區治理主體的選擇。我國的社區治理工作還處于探索階段。自治性模式下社區自治組織肩負社區規劃、社區公共事務等方面的決策管理權，還享有對政府的社區行政管理及專業機構的社區服務管理的建議權、監督權，成員由民主選舉產生，采用民主參與式治理，但是我國社區自治組織發展起步較晚，目前組織及管理皆不成熟。行政主導模式，不利于政府職能向“有限政府”轉變。社區實踐中，政府管理和社區自治并不是一種非此即彼的狀態，而是一個持續的雙向互動過程【7】。從而在一段時期內，混合管理模式將是較為合理的方式，它是政府主體主導向社區自治轉化的過渡，在這一期間，政府主體側重于社區事務的規劃、指導及經費支持，社區組織主體側重社區事務處理。長期以來存在的社區物業企業，將會在這一過渡過程中，更加明確市場化定位，由政府和社會組織共同決定對社區物業企業的選擇和評定。諸多城市的老舊社區，因物業企業資金來源有限，造成社區公共服務設施帶病工作的現象較為普遍，政府可以對于公共服務部分，采用財政支出【8】，其他部分交于市場運營。
4.2城市社區公共服務設施安全治理路徑選擇
??? 對應以上主體選擇，針對性地開展城市社區公共服務設施安全治理路徑設計：
??? （1）明晰城市社區公共服務設施相關權屬界定
城市社區公共服務設施事故的發生及責任追究，目前矛盾主要集中在權屬的爭議上。實際中，將居住社區公共服務設施用地作為居住社區用地的情況比較常見，公共配套設施的所有權隨著開發商向業主交付而轉移，這種移交在產權關系上并不完善。因此，應對公共服務設施用地從居住區用地中剝離，為城市社區公共服務設施的安全治理提供明晰的法律基礎。
??? （2）明確城市社區公共服務設施開發商應有責任
開發商在規劃設計方案的選擇時，應堅守安全意識：在施工單位選擇時，真正選擇質量可靠、技術裝備性能合理的施工單位；在選擇材料供應商時，嚴格保證物料的質量；對于沒有能力監管的社區公共服務設施項目，確保選擇合格資質的監理公司監理。
（3）嚴格城市社區公共服務設施安全規劃設計行為
針對社區公共服務設施規劃在具體工作中出現的各專業規劃間的矛盾，制定統一的安全評估標準與指南是目前城市社區公共服務設施安全治理的首要舉措。此外，要嚴格城市社區公共服務設施安全設計，嚴格設計方案審核。并嚴格推進城市社區公共服務設施事故責任追究相關材料由管理部門進行社會公開披露，實行全面監督。
（4）規范城市社區公共服務設施安全建設維護行為
對施工過程質量的管理，除了質量監督站和監理單位的監督之外，根本在于施工單位自身的質量管理體系的健全與落實。建立動態檢測與定期檢測相結合的運維管理制度，建立檢測結果社區公開監督的社會評價制度，促進安全檢測工作，保障社區居民的安全需求和知情權、監督權、參與管理權等。
（5）引導城市社區居民公共服務設施安全使用行為
從城市社區公共服務設施事故分析來看，使用者行為不當，違反社區公共服務設施安全使用規范、或因社會矛盾而對社區公共服務設施實施的蓄意破壞，是事故隱患的部分成因。因此，對于使用者行為的治理，安全教育是關鍵，安全教育的同時，應加大相關法律法規的推行，做到有法必依，執法必嚴。
5.6完善城市社區公共服務設施安全治理過程監督體系
建立專業監督性部門，獨立于規劃、設計、運維、使用各方。推進“透明化的城市社區公共服務設施安全治理過程監督”，建立權威的公共安全信息發布平臺，為居民利益訴求提供表達途徑，促進社區公共服務設施安全治理信息在不同主體間的有效溝通，構建基于信任與責任感的利益整合機制，促進各主體間的有效監督與合作，實現整體性治理。
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