摘要：“十三五”時期我國基本建立了覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度，需要通過進一步深化改革完善以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。本文研究提出了“十四五”時期排污許可制度改革的思路和重點，認為要強化與現有固定源環境管理制度的統籌銜接，建立基于“改善環境質量”的許可限值響應機制，完善排污許可信息共享平臺，嚴格排污許可證后監管，夯實法律基礎保障。

引言

排污許可制度是我國固定源環境管理制度改革的重大政策。2015年12月，國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，提出“十三五”時期要“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度”。2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，明確2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。截至2019年9月10日，全國共計核發火電、造紙等36個重點行業排污許可證6.7萬余張，登記企業排污信息4.3萬余家。排污許可證是一項精細化的管理手段，改革成功的關鍵是要做好制度建設與實施落實。本文在分析目前我國排污許可證制度改革進展和面臨問題的基礎上，緊密圍繞固定源“一證式”環境管理模式的排污許可證制度內涵，從提升當前固定源環境管理效能出發，系統分析了排污許可制度與現有事前、事中、事后三個階段固定源環境管理制度做好統籌銜接的方式和重點，提出“十四五”時期我國排污許可證制度建設改革思路與重點，為深化排污許可制度創新提供管理技術支撐。

1 “十三五”時期我國排污許可制度改革取得顯著進展

“十三五”時期，我國高度重視加強排污許可制度頂層設計，強化排污許可制度實施技術能力，推進和規范排污許可證核發，法規體系和技術體系不斷豐富完善。排污許可制度改革取得了重要突破。

1.1排污許可證核發工作進展較好

截至2019年9月10日，全國共計核發火電、造紙等36個重點行業排污許可證6.7萬余張，登記企業排污信息4.3萬余家。管控大氣污染物排放口24.89萬個（主要排放口4.85萬個，一般排放口20.04萬個）、水污染物排放口5.14萬個（主要排放口3.31萬個，一般排放口1.83萬個），全國約2.6萬家企業提交了排污許可執行報告，“十三五”時期全國“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度”的規劃目標預計可以完成。

1.2初步建立了較為完善的排污許可法規體系

2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》。2018年1月，原環境保護部印發了《排污許可管理辦法（試行）》，規定了排污許可證核發程序等，細化了生態環境部門、排污單位和第三方機構的責任。為進一步提升排污許可制度的法律位階，2018年11月生態環境部辦公廳印發了《關于公開征求〈排污許可管理條例（草案征求意見稿）〉意見的通知》，基本建立了較為完善的排污許可法規體系。

1.3構建了較為健全的排污許可技術體系

根據“十三五”期間排污許可制度按行業分步推進的要求，2017年原環境保護部發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，包括《國民經濟行業分類》中的32個大類和78個中類或小類，以及4個通用工序。2019年7月11日《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》原則通過，對原2017版管理名錄進行了修訂完善。目前圍繞固定污染源環境管理全覆蓋目標，已發布排污許可證申請與核發技術規范48項，污染源源強核算指南18項、自行監測指南14項、污染防治可行技術指南7項，排污許可技術體系逐步健全。

1.4推進排污許可證與現行固定源環境管理手段銜接

主要集中在與環境影響評價、總量控制制度的銜接。一是統籌環境影響評價制度與排污許可制度的銜接。2017年11月，原環境保護部出臺《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，明確環境影響評價制度與排污許可制度銜接的具體要求。二是統籌許可排放量與重點污染物總量控制指標的銜接融合。《排污許可管理辦法（試行）》中明確“應當按照排污許可證規定的許可排放量，確定排污單位的重點污染物排放總量控制指標”。

2 深化排污許可制度改革面臨的挑戰

現階段我國排污許可制度政策體系仍不夠完善，面臨著與現有固定源環境管理制度銜接有待加強、實施能力尚未得以充分保障、法律體系不完善等挑戰。

2.1排污許可制度與現有固定源環境管理手段銜接不到位

2.1.1 環境影響評價制度與排污許可制銜接不充分

一是技術規范要求不一致。由于現行的環境影響評價技術導則與排污許可證申請核發技術規范在編制格式、污染物源強及數據核算方面存在差異，造成排污許可證申請、核發過程中難以與環境影響評價充分銜接，企業對照環境影響評價文件進行排污許可證申報存在一定難度，通常需委托第三方專業機構協助完成。二是兩者在具體銜接過程缺乏頂層指導。我國環境影響評價制度發展已歷經30多年，由于編制要求和技術不斷更新，早期的環境影響評價文件內容較當前而言內容簡單。此外，2016年原環境保護部發布了《關于進一步做好環保違法違規建設項目清理工作的通知》，全國各地根據要求開展了環保違規建設項目現狀環境影響評估，由相應的原環保部門出具環境影響評價備案意見并作為發放排污許可證的依據。不同時期、不同類型的環境影響評價文件與現行的排污許可證無法有效銜接，其具體銜接過程仍需制定相應的管理辦法。

2.1.2 總量控制、排污權交易與排污許可制尚未實現聯動

一是總量控制制度與現行的固定源環境管理制度存在“脫節”問題。總量控制目標、控制方案與環境質量、環境承載力之間缺乏有效銜接，控制模式較為單一，以排污許可為核心的固定源總量控制政策體系尚未全面建立。總量控制制度與排污許可沒有形成有效聯動，無法形成制度合力。二是排污權交易制度與排污許可制度尚未有效聯動。由于缺乏配套政策且排污權交易市場發育程度不充分，企業通過壓減產能、清潔生產、污染深度治理或技術改造升級實現的污染物排放實際削減量無法實現排污交易，一定程度上挫傷了企業主動減排的積極性和主動性。

2.1.3 打通環境影響評價制度與“三同時”制度政策關節對排污許可制度改革提出迫切需求

“三同時”制度是我國特有的環境管理制度，國際上通常將環境影響評價文件提出的防治污染、防止生態破壞措施的落實看作是環境影響評價的一部分。但由于我國“三同時”制度先于環境影響評價制度而建立，因此對于建設項目環境管理就人為分成了兩個階段，即環境影響評價階段和“三同時”執行階段，并最終采取環保設施竣工驗收這一方式來監督“三同時”制度的執行情況。長期以來，由于兩項制度之間的相對獨立性，造成環境影響評價提出的污染源環境管理要求難以得到有效落實，大大降低了固定源環境管理效能，迫切需要通過排污許可制度改革實現兩者的有機融合。

2.1.4 核算口徑不統一致使許可排放量與環境影響評價、環境統計等各類污染物排放量無法實現數據統一

目前，我國環境影響評價、初始排污權、環境統計、環境保護稅等各項制度中污染物排放量均是按照排入外環境總量確定，因此廢水一類污染物采用企業車間排放口濃度進行核算；二類污染物納管排放企業采用污水處理廠排放口濃度進行核算，直排企業采用企業總排口濃度進行核算。排污許可制度中許可排放量則是按照企業排放口的許可排放濃度進行核算，兩者核算口徑不統一，造成廢水納管排放企業排污許可核發的二類污染物（化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等）年許可排放量和執行報告中的實際排放量一般都遠大于環境影響評價、初始排污權、環境統計、環境保護稅中核算的排放量。由于核算口徑不統一，許可排放量和實際排放量與環境影響評價、初始排污權、環境統計、環境保護稅中污染物排放量暫且無法實現數據統一。

2.1.5 環境信用制度與排污許可制度還未實現協同

排污許可、環境信用分別作為固定源環境管理的核心制度和環境管理的基礎手段，建立兩者的協同機制對于確立排污許可制度固定源環境管理“核心地位”意義重大。我國社會信用體系建設處在探索健全階段，環境信用與排污許可還未形成有效的協同機制。排污許可執行報告是企業“自證清白”的重要依據，也是污染物排放總量控制、排污交易、環境統計、環境保護稅制度的主要數據來源。當前還存在部分企業重視程度不夠，不主動提交執行報告或者執行報告數據缺失現象。《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》中規定“違反執行報告要求由縣級以上地方生態環境主管部門責令改正，并處每次五千元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治”，處罰金水平可能不足以對該違規行為產生較強的威懾力。

2.2排污許可制度實施保障能力不足

2.2.1 技術能力：基于“環境質量改善”的許可限值“響應機制”未建立

建立固定源污染物排放與區域環境質量之間的響應關系，基于環境質量和最佳可行技術（BAT）對排放限值進行核定是排污許可證制度設計的技術要求，也是國際上的主要做法。《“十三五”生態環境保護規劃》明確提出“全面推行排污許可，以改善環境質量、防范環境風險為目標”，但目前在排污許可證實際核發過程中，核定排污許可排放量和污染物濃度基本是按現行污染物排放標準體系來確定的，許可限值要求偏松，許可限值與環境質量和最佳可行技術（BAT）之間尚未建立“響應機制”。

2.2.2 平臺能力：排污許可信息平臺與現有生態環境數據平臺未實現數據統一共享

環境數據信息存在“孤島”現象，散見于環境管理各個領域，數據互聯共享的基礎比較薄弱，有待將分散在各個領域和行業的環境數據信息整合、打通，實現數據交換和共享，實現固定源環境管理系統內和跨部門共享的互聯互通，為實現排污許可制固定源“一證式”環境管理提供有力技術支撐。目前，我國排污許可信息平臺與環境統計、環境執法、重點污染源在線監測等生態環境數據平臺還未實現統一共享，在數據來源途徑、接口技術、實際操作上難度還比較大，“數據孤島”的現象仍然存在。

2.2.3 監管能力：排污許可證后監管技術和管理能力不到位

一是環境執法隊伍能力不足。排污許可證的執法檢查對于環境執法人員而言是一項新工作，且專業性較強，排污許可證后監管體系還沒有建立起來，許多地方的環境監管和監測能力還難以滿足按證執法監管的要求。二是證后監管缺乏管理規范。盡管《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可管理辦法（試行）》等對加強排污許可證的監督管理提出了相關要求，但由于執法人員開展按證排污現場檢查還缺乏具體可操作的執法監管指南，難以掌握執法監管重點和執法頻次要求，執法監管邊界不清晰。三是排污許可執法信息化滯后。從國際排污許可管理經驗來看，通過排污許可“一證式”信息化管理，建立固定污染源信息化監管模式是提升環境執法監管水平的重要途徑。排污許可信息化監管滯后導致執法人員證后監管難度大。

2.3排污許可制度法律法規體系不完善

2.3.1 排污許可相關法規位階偏低且與現行生態環境立法銜接不足

目前關于排污許可的法規只出臺了部門規章《排污許可管理辦法（試行）》《排污許可管理條例》完成草案征求意見后仍未發布，除此之外尚未有其他具體法律法規對其做出規定。《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》中僅對未依法取得排污許可證情形規定了處罰條款，未對違反自行監測、執行報告管理要求等環境違法行為提出具體要求。此外，因排污許可制度涉及與稅務、社會信用等多部門銜接，已超出部門規章立法權限范圍，仍有待于推進排污許可立法加以解決。

2.3.2 上位法缺失致使固體廢物和噪聲暫未納入管理范疇

由于噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法等上位法的缺失，目前排污許可管理內容中固體廢物和噪聲等暫未統一納入管理范疇。《中華人民共和國土壤污染防治法》中關于“土壤污染重點監管單位應當履行嚴格控制有毒有害物質排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定、實施自行監測方案等義務，并將規定義務在排污許可證中載明”的相關規定，因固體廢物未納入管理范疇而難以得到有效落實。

2.3.3 排污許可證應用于環境經濟政策缺乏必要的法律支撐

一是排污許可證直接用于排污權有償使用和交易政策中的產權屬性未予明確。盡管目前在《中華人民共和國環境保護法》中明確了排污許可證的法律地位，但未明確其是否具有產權屬性，排污許可證代表的產權屬性在《中華人民共和國物權法》中缺少相應的法律支撐。二是排污許可制度在金融政策中的應用缺乏法律保障。在排污權抵押貸款中還缺少《中華人民共和國擔保法》對排污許可證的支撐，排污許可證作為抵押物的擔保價值得不到法律保障，致使銀行等信貸機構承受了信貸風險。

3 “十四五”排污許可證制度改革思路與框架

排污許可證改革要著眼于構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，重點是健全制度銜接、強化能力保障、夯實法律基礎。一是完善排污許可制度政策體系。將排污許可制度全面貫穿于整個建設項目“事前、事中、事后”各監管階段，突破現有固定源環境管理制度僅作用于排污單位生存周期某一階段的應用局限，大幅提升固定源環境管理效能。二是強化排污許可制實施的能力支撐。緊密圍繞“改善環境質量”這一核心，提出排放限值要求，逐步實現全過程、精細化管理，建立許可限值響應機制。開展各級各類固定污染源環境管理信息的整合共享，促進固定污染源管理的業務協同應用，不斷提升以“排污許可制”為核心的固定污染源監管制度體系現代化管理水平。探索建立快速高效的排污許可證后監管模式，提升證后信息化監管水平。三是夯實排污許可法律法規基礎。加快出臺法規條例，大力推動排污許可立法，充分銜接環境保護相關法律，健全環境經濟政策應用法律保障。“十四五”排污許可制“一證式”監管體系改革框架見圖1。

4 “十四五”排污許可制改革重點

4.1完善排污許可制政策體系

4.1.1 強化環境影響評價制度與排污許可制度“無縫”銜接

建立統一的技術規范體系，實現環境影響評價文件與排污許可證申報核發在編制格式、數據核算等方面的內容銜接，推進環境影響評價申報數據與許可證填報數據的共享與銜接，實現兩者無縫對接，提升管理效能。制定排污許可與環境影響評價銜接工作方案，對于過渡期、歷史遺留問題，要分清類型，逐個解決，明確環境影響評價與排污許可在管理要求、管理內容和管理程序方面的銜接，推動形成環境影響評價與排污許可“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數據”。

4.1.2 建立總量控制、排污交易與排污許可制銜接機制

建立以排污許可制度為核心的固定源總量控制制度。以污染物許可排放量作為固定污染源總量控制指標，以許可證執行報告中的實際排放量考核固定污染源總量控制指標完成情況。結合即將出臺的《排污許可管理條例》，制定排污許可、污染物總量核定、排污權交易制度銜接工作方案，在排污許可證中載明企業排污權有償使用和交易情況，明確通過壓減產能、清潔生產等方式削減的污染物排放量可用于交易，激發排污單位主動降耗治污減排的積極性。

4.1.3 以排污許可促進環境影響評價、“三同時”、竣工環保驗收實現有機融合

通過排污許可證核發監管以實現環境影響評價制度、“三同時”制度的有機融合。取消竣工環保驗收程序，將環保“三同時”要求一并納入排污許可證管理，減少管理環節，提升環境管理效能。排污單位按照許可證上登載的“三同時”要求自覺落實環境保護主體責任，并定期向生態環境部門主動申報“三同時”執行情況。生態環境部門通過竣工備案，強化排污許可證事中監管，體現排污許可證制度對排污單位監管的完整性。

4.1.4 統一許可排放量與其他各類污染物排放量數據

統一固定污染源源強核算口徑，在排污許可證申報過程中核算兩套數據，一套是以企業為邊界的年許可排放量和執行報告實際排放量，一套是以環境為邊界的外環境實際排放量。前者用于核發排污許可證；后者可與環境影響評價文件比對是否超總量排放，同時作為總量控制、排污權交易、環境統計、環境保護稅等政策所涉的污染物排放數據來源，推動固定污染源排放數據的真實統一。

4.1.5 建立排污許可與環境信用的有效銜接機制

加快環境信用制度政策制定和立法進度，推動形成以環境信用為核心的生態環境監管新機制，構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境治理體系。研究將無證排污、超濃度超總量排污、違反自行監測、違反臺賬記錄、違反執行報告、違反信息公開等排污許可各類環境違法行為納入企業環境信用管理體系。強化企業排污許可環境信用評價結果應用，建立多部門環境信用聯合獎懲機制。推動企業持續做出改善生態環境的行為，不斷提升生態環境保護績效。

4.2強化排污許可證實施的技術與管理能力支撐

4.2.1 建立基于“環境質量改善”的許可限值響應機制

研究構建基于區域環境質量的許可排放量核定方法，對重點區域和一般區域、達標區域和非達標區域、重點行業和非重點行業分類施策，實現精準減排。借鑒上海經驗，結合區域環境質量改善目標、季節性特征以及冬防要求合理設置許可排放量。根據排污單位污染物產生量、排放量及環境影響程度大小，科學分類管理。實施差別化精細化管理，以企業實際排放量數據為基礎確定重污染天氣期間“一廠一策”應急減排要求，納入排污許可管理。

4.2.2 完善運行各級排污許可信息共享平臺

開展各級各類固定污染源環境管理信息的整合共享，實現與環境影響評價信息平臺、全國污染源監測信息管理平臺、全國重點污染源在線監測系統、環境統計信息平臺、環境移動執法系統信息平臺、排污權交易平臺、環境保護稅涉稅信息共享等現有平臺數據的對接融合，預留與環境信用平臺等新增的數據平臺接口，以數據信息打通共享促進固定污染源管理協同，支撐生態環境保護主管部門實施現代化監管，強化企業守法和履行環境責任，提升以“排污許可制”為核心的固定污染源監管制度體系現代化管理水平。

4.2.3 強化排污許可證后監管

探索建立快速高效的排污許可證后監管模式。借鑒陜西咸陽“審計式”證后執法檢查經驗，上海市監管、監測、監察的“三監聯動”機制證后監管模式等，探索建立快速高效的證后監管模式，減少基層執法人員的執法難度，提高監管效能，降低監管成本。制定實施排污許可與執法銜接工作方案，厘清排污許可證后管理和依證執法，建立排污許可與環境執法的工作機制。提升證后監管信息化水平，以排污許可信息共享平臺為依托，應用移動執法系統建立固定污染源信息化監管模式，提升證后監管能力。

4.3夯實排污許可制實施的法律基礎

4.3.1 提高排污許可相關法律法規位階

繼續推進排污許可立法研究，鼓勵地方開展立法試點，完善《排污許可證管理辦法（試行）》，加快出臺實施《排污許可管理條例》，研究制定出臺排污許可法，夯實排污許可制作為固定污染源管理核心制度的立法保障。排污許可法要突出排污許可制度銜接環境質量管理與固定源環境管理的橋梁紐帶作用，明確規范所有違反排污許可制管理要求的違法行為的處罰要求。

4.3.2 完善排污許可制度與現行生態環境保護相關法律的銜接融合

推動噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法等法律法規修訂，將企業固廢、噪聲等納入排污許可管理，實現排污許可制對環境要素的全覆蓋。同時通過完善法規與技術規范性，夯實排污許可管理制度建設立法支撐。

4.3.3 健全排污許可證環境經濟政策應用法律保障

將具有法律地位的排污許可證納入《中華人民共和國物權法》用益物權和《中華人民共和國擔保法》的抵押標的物范疇。進一步明確排污許可證的標的物和抵押物的法律屬性，為排污許可證與排污權交易、排污權金融抵押等銜接提供法律保障。結合環境信用制度，推動排污許可證在環境經濟政策中的應用。